G. De Martin

Resoconto dell’intervento introduttivo

Introducendo i lavori in qualità di rappresentante dell’Università Luiss, Gian Candido De Martin dichiara che tre sono i motivi che lo inducono a prendere la parola: innanzitutto, il piacere di porgere il saluto dell’Università ai partecipanti a un convegno così significativo, con protagonisti così qualificati, su un tema così importante come quello oggetto dell’incontro odierno. Un tema a cui la comunità scientifica deve costantemente guardare, dovendo essere riconosciuta, come comunità scientifica, per il suo specifico ruolo critico e propositivo che in verità, specie da parte delle istituzioni, non sembra essere sempre considerato.

La seconda ragione del suo intervento è legato all’apprezzamento per la scelta operata dal Presidente Bartole e dagli organi direttivi dell’Associazione, della Luiss quale sede di questo importante appuntamento: ritiene infatti sia un modo appropriato per onorare la memoria di Sergio Panunzio, già Presidente dell’Associazione, ordinario di Diritto Costituzionale in questa Università dal 1987 fino alla sua recente scomparsa. De Martin afferma che l’appuntamento odierno in ricordo di Sergio Panunzio è a maggior ragione importante in virtù del tema oggetto dei lavori, che si collega strettamente ai suoi interessi scientifici, specie quelli degli ultimi anni, nel corso dei quali, dal 1997, ha promosso l’Osservatorio Costituzionale curando una serie di incontri così importanti e significativi che hanno lasciato una traccia nella ricerca costituzionalistica del nostro Paese. Ad essi egli ha dedicato una dedizione sul piano personale, tecnico e culturale davvero encomiabile.

La terza ragione di queste parole è legata alla possibilità di esprimere pubblicamente un pensiero di ricordo di Sergio Panunzio: senza voler togliere spazio alla commemorazione del Presidente Bartole, intende aggiungere solo qualche parola a quelle già pronunciate in quest’Università nell’ambito sia della Facoltà che del Dipartimento di cui Panunzio era componente. Desidera personalmente almeno testimoniare in questa sede l’apprezzamento forte per lo studioso e il docente, per il modo in cui egli ha interpretato il suo ruolo all’interno dell’Università, un modo serio, responsabile, attento, equilibrato, come era nel suo carattere; anche se talora con determinazione, sia pure senza mai alzare la voce. Ciò in tutte le dimensioni della vita accademica, innanzitutto nei rapporti con gli studenti, e poi con gli allievi, con i colleghi e i responsabili dell’istituzione universitaria, con una dedizione permanente fino all’ultimo, anche quando le condizioni fisiche avrebbero suggerito di astenersi da ulteriori fatiche. Davvero, quindi, un collega esemplare, da tutti riconosciuto come tale, come si è chiaramente evinto lo scorso 2 aprile nella Chiesa di Sant’Agnese per la corale partecipazione in suo ricordo e per la solidarietà espressa ai familiari, Elisa e Claudio, che anche in quell’occasione hanno dimostrato una forza d’animo pari al loro congiunto.

De Martin aggiunge che se a questo versante interno all’Università si aggiunge poi la considerazione della linearità e dell’onestà intellettuale di Sergio Panunzio nel suo costante impegno civile, che ha saputo interpretare nel modo più alto, con il bagaglio culturale e le motivazioni del costituzionalista attento anche alla realtà e alla vita delle istituzioni democratiche, allora emerge una crescente consapevolezza della grande perdita, del vuoto incolmabile che ci ha lasciato, insieme però a un’eredità scientifica solida, importante, a cominciare dall’Osservatorio costituzionale e dai materiali del suo ultimo volume in itinere, dedicato alla tutela dei diritti davanti alle tre Corti.

E’ un’eredità che bisogna, tutti, cercare di valorizzare, in primo luogo all’interno dell’Università Luiss, e non soltanto da parte degli allievi.

Prof. Sergio Bartole, Presidente dell’Associazione italiana dei costituzionalisti

Intervento introduttivo

Venire alla LUISS per gli studiosi di diritto costituzionale, ma anche per quelli di diritto pubblico in generale e, di recente, di diritto internazionale e comunitario aveva anzitutto un senso in quanto vi si veniva per partecipare ai Seminari promossi da Sergio Panunzio. Ora Sergio non è più con noi, ma abbiamo voluto ritornare qui dove egli ha insegnato, guidato e assistito i suoi allievi, organizzato tanti incontri sulla prospettive nuove del diritto costituzionale nazionale ed europeo, abbiamo voluto ritornare qui perché a meno di due mesi dalla Sua scomparsa non avremmo potuto organizzare altrove un incontro dell'Associazione italiana dei costituzionalisti che nel trascorso triennio egli ha presieduto con tanto impegno e signorilità.

Sergio Panunzio è cresciuto scientificamente nell'ambito di quella scuola romana del Diritto costituzionale in cui si riconoscono tanti di noi, inclusi anche studiosi che come Livio Paladin, Lorenza Carlassare ed io stesso hanno concluso o si accingono a concludere a breve il loro impegno accademico in altre sedi, dove pure hanno compiuto tutto il loro cursus docendi. Il nostro comune Maestro è stato Vezio Crisafulli, la nostra prima palestra " Giurisprudenza costituzionale ", ove abbiamo appreso che il diritto costituzionale affida la sua identità ai flussi non sempre rettilinei della giurisprudenza della Corte costituzionale, da un lato, e degli altri organi costituzionali, ed in particolare del Parlamento, dall'altro lato.

Ma il primo tributo scientifico doveva essere pagato alla teoria sistematica delle fonti e Sergio onorò questo impegno con la monografia sui regolamenti della Corte costituzionale, la cui autonomia è studiata sull'intero arco delle fonti regolamentari imputabili al nostro giudice costituzionale. Fenomeno, quindi, complesso e articolato, eccezionale se considerato dal punto di vista della modellistica tradizionale degli organi giurisdizionali nel nostro ordinamento, ma sintomatico della peculiare posizione occupata dalla Corte nel nostro sistema, e della sua necessaria autonomia ed indipendenza dagli altri poteri.

Venne poi il tempo dei contributi sullo sciopero e sullo Statuto dei lavoratori cui alla fine si aggiunsero i numerosi ed impegnati studi sul referendum. Parlare di referendum significava, e significa ancora parlare di mutamenti della Costituzione, non necessariamente portati a compimento per il tramite delle procedure di revisione espressamente disciplinate dall'art. 138. Ma intanto era arrivato qui alla LUISS e fu in condizione di promuovere, in parallelo o di seguito alle Sue ricerche individuali, i seminari sui temi delle riforme che, raccolti in volume, offrono una visione esaustiva ed impareggiabile dei processi di riforma avviati nel nostro Paese, per tanta parte abortiti ma andati a compimento per quanto ha tratto alla revisione dei Trattati europei e, nel 2001, alla parte della Costituzione dedicata all'ordinamento regionale.

Ho detto di seminari impareggiabili ed esaustivi poiché nella loro organizzazione e conduzione Sergio Panunzio profuse quell'equilibrio scientifico e quel rigore di metodo che costituivano il risvolto per così dire professionale della signorilità e della fairness che egli spiegava nei rapporti umani ed anche in quelli per tanti aspetti difficili della vita accademica.

Egli ha dato tanto e nell'organizzazione dei seminari e nella conduzione di questa nostra Associazione anche in tempi in cui ormai era gi esposto all'attacco subdolo e maligno di un male che lo ha tolto anzitutto alla Sua Famiglia e poi anche a noi ed ai Suoi allievi che nei colleghi ed estimatori di Sergio dovranno trovare almeno una parte di quel sostegno e di quel consiglio che Egli era in condizione di dare loro. Idealmente questo Seminario costituisce una sorta di prolungamento di quelle occasioni di incontro che Sergio ci ha offerto. La mutata temperie politica incide forse sull'atmosfera che circonda questa iniziativa, Sergio ne avrebbe sofferto ma è pur vero che spostando il nostro incontro ad un momento in cui il Parlamento non è direttamente impegnato nella discussione del progetto di riforma noi abbiamo voluto viverlo con l'equilibrio e la tranquillità che la ricerca scientifica esige.

Consentitemi di rinnovare alla Sua Famiglia ed al Suo Dipartimento ed alla Sua Facoltà il nostro più vivo cordoglio con l'impegno di dedicare quanto prima all'Amico scomparso una giornata di studio.

E veniamo all'incontro di oggi.

Questo Seminario è un atto dovuto della nostra Associazione ai suoi soci , alla cultura costituzionalistica ed alla società civile del nostro paese. Con la sua organizzazione l'Associazione che non ha voluto né vuole avere una posizione comune sui contenuti della riforma costituzionale in itinere, vuole comunque sottolineare l'importanza dell'iniziativa e rimarcare la necessità che vi sia al riguardo un dibattito sereno ed equilibrato, senza che necessariamente le opinioni che relatori ed interventori andranno ad esporre siano necessariamente collocate sull'arco dello schieramento politico - parlamentare.

Certo l'iniziativa stessa di questo Seminario, il suo spostamento nel tempo lontano da un affrettato ultimo passaggio parlamentare, che ha consentito al disegno di legge costituzionale di ottenere la prima doppia approvazione conforme, non può non sottintendere un atteggiamento quanto meno perplesso della dottrina costituzionalistica sull'iter della riforma. Nessuno di noi intende contestare ad un'iniziativa legislativa supportata da così ampia apparente maggioranza parlamentare l'aspettativa di diritto di raggiungere una tappa essenziale di un processo deliberativo chiaramente disciplinato in Costituzione. Ma di contro alle tante aporie tecniche, alla prospettiva di così numerose difficoltà di implementazione, alle cospicue ambiguità che si traducono in altrettante complicazioni ermeneutiche non si può dire che chiedere, o meglio auspicare un'ulteriore passaggio parlamentare di approfondimento sarebbe stato un gesto di impegno politico necessariamente ostile a questa maggioranza.

D'altra parte tanti sono gli scostamenti dalla Costituzione vigente che si ha come la sensazione che alle forze politiche sia mancata la consapevolezza di doverve fare partecipe l'opinione pubblica, se è vero che da ultimo in Parlamento e prima nella società civile non è stata data occasione di riflessione e di confronto al riguardo. Il passaggio da un bicameralismo paritario ad uno zoppo e rimesso con vera anomalia europea alle scelte finali dell'Esecutivo; una disciplina delle crisi di governo che avrebbe consentito all'Esecutivo di gestire senza un passaggio parlamentare e senza coinvolgimento del Capo dello Stato l'ultima vicenda che ha visto il Berlusconi 2 succedere al Berlusconi 1; un assetto dell'ordinamento regionale che vede il ritorno dell'interesse nazionale senza indicazione di standard e parametri di giudizio di cui tante volte prima della riforma del 2001 si è sottolineata la necessità e convenienza; questi ed altri sono tanti elementi che, forse, avrebbero richiesto una più avvertita riflessione non necessariamente legata alle esigenze degli equilibri interni alla maggioranza di governo.

Il testo che ci troviamo di fronte sarà un testo difficile da presentare al corpo elettorale per ottenerne una pronuncia avvertita e consapevole. Il linguaggio del legislatore si è fatto pesante ed arzigogolato. Si è andati anche peggio dell'infelice testo del 2001. Siamo lontani dalla chiarezza della Costituzione del 1948, pure impegnata in sintesi e mediazioni forse più ardue ed impervie di quelle attuali. Quando il livello del dibattito scade, quando i protagonisti hanno posizioni incerte o culturalmente dubbie ( si pensi a chi propugna il federalismo ed accetta poi un'autonomia regionale di più dubbia consistenza di quella odierna, nonostante l'incremento delle materia in competenza ) anche la scrittura si fa difficile. E sindacare i risultati della scrittura o della coerenza dei disegni costituzionali resta al di qua di ogni pretesa di interferire con il giuoco politico.

Ma è tempo che io dia la parola ai nostri relatori cui va la riconoscenza del Direttivo dell'Associazione in uno con la gratitudine per quanti hanno voluto accompagnarci con la loro presenza. Un ringraziamento particolare va infine agli amici della LUISS che hanno voluto così signorilmente ospitarci.

Silvano Labriola

Prime riflessioni sulla nuova disciplina costituzionale del procedimento legislativo e dei rapporti tra le duecamere parlamentari (in relazione al testo del disegno di legge approvato in prima lettura dalla camera dei deputati e dal senato della Repubblica senza modificazioni, ex art. 138 della costituzione).

1. Non l'inizio, ma ancora il cd avvio alla forma federale dello Stato 2. La esclusiva attribuzione alla camera del potere fiduciario e la disciplina del procedimento legislativo. Il procedimento legislativo nel caso della prevalenza dellavolontà del senato e i poteri del governo 3. L'esercizio collettivo del potere legislativo e i poteri dei presidenti delle camere 4. Il cd testo unificato quale superamento della navette 5. Il regolamento costituzionale di competenza tra le due camere 6. Segue 7. I procedimenti legislativi speciali. 8. I poteri del governo sulla programmazione dei lavori parlamentari e sul procedimento legislativo 9. I mutati equilibri tra governo e parlamento 10. I poteri sostitutivi dello Stato per gli atti della regione 11. I rapporti tra le due camere e il parlamento in seduta comune. L'assemblea della Repubblica 12. La differenziazione tra i poteri costituzionali delle camere 13. La riforma e il sistema delle fonti

1. Si osserva preliminarmente che, malgrado la qualificazione conferita dall'art. 1 del testo di riforma al senato, definito senato federale, non vi è elemento bastevole a segnare un qualche mutamento nella forma dello Stato repubblicano, che pertanto non assume trasformazioni di tipo federale.

Di ciò fanno fede inequivoci dati di diritto positivo contenuti nel testo di riforma. Il senato "federale" è eletto a suffragio universale e diretto su base regionale, secondo l'articolo 3, comma 1, che peraltro riproduce la formula adottata dalla costituzione vigente, e pertanto esclude dal distinto rapporto di rappresentanza i soggetti territoriali del decentramento politico (regioni, province autonome di Trento e di Bolzano, ed ogni altra autonomia locale); la legge elettorale del senato è legge dello Stato (art.3, c.3); la partecipazione all'attività del senato dei rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali, pur prevista all'articolo 3, comma 6, non include il diritto di voto.

Nessun dubbio sul punto possono suscitare né le disposizioni dell'articolo 4, limitativo dell'elettorato passivo per il senato al fine di assicurare, secondo l'intenzione del legislatore peraltro maldestramente estrinsecata, il più stretto rapporto di pertinenza civica del candidato alla comunità territoriale regionale, né la contestualità della elezione dei senatori e dei consigli regionali nel cui territorio sono le circoscrizioni rispettive, nonché la contestualità dei mandati degli uni e delle altre (art.6, c.2 e c.3). Resta decisiva la considerazione delle attribuzioni sostanziali delle due camere, il contenuto del rapporto di rappresentanza che ne unifica la posizione nel sistema, e, infine, emblematicamente, la riproduzione espressa del divieto di mandato imperativo (art.67: "Ogni deputato e ogni senatore rappresenta la Nazione e la Repubblica ed esercita le proprie funzioni senza vincolo di mandato").

In conclusione, si può affermare che la posizione delle due camere, l'insieme delle loro attribuzioni (salvo, come si osserverà subito dopo, la titolarità del potere fiduciario), e in ispecie per ciò che concerne il procedimento legislativo e il sistema delle relazioni reciproche, non si iscrivono nella cornice di un federalismo, che è inesistente. La progettata riforma resta ferma al cd avvio enunciato dalla legge costituzionale n.3 del 2001: e ciò per l'argomento conclusivo del mancato inserimento della regione nella struttura costituzionale dello Stato, anche mediante un distinto rapporto di rappresentanza negli organi dell'indirizzo politico. Tale inserimento sarebbe stato necessario per dare corpo effettivo alla trasformazione in senso federale, e per assicurarne le garanzie minime di stabilità e di convergenza.

2. In forza delle disposizioni contenute nell'articolo 32 del testo di riforma, sostitutivo dell'articolo 94 vigente, il potere fiduciario appartiene alla sola camera dei deputati, mentre il senato federale ne è privo. Il dato deve essere qui esaminato sotto il profilo della sua eventuale incidenza sul procedimento legislativo, ad esclusione di quanto possa riferirsi alla forma di governo (che, se è consentita una osservazione qui fuori tema, resta indefinibile, risultando dalla contaminazione di elementi di natura sensibilmente diversificata, posti in un ampio ventaglio di suggestioni, da quella parlamentare a quella presidenziale, dal cd premierato ad altre risalenti alla ondeggiante prassi successiva alla riforma elettorale maggioritaria avutasi in Italia a costituzione invariata).

Dalla esclusione del potere fiduciario dalle attribuzioni del senato scaturiscono due conseguenze: l'una è che l'attuazione legislativa dell'indirizzo politico resta munita dei mezzi di cui il governo dispone nell'àmbito della sua responsabilità politica soltanto per ciò che rientra nelle attribuzioni della camera dei deputati, mentre ne è privato per ciò che rientra in quelle del senato; l'altra è che, anche tenuto conto delle importanti competenze ratione materiae devolute al senato, si introduce una virtuale attenuazione dei livelli di coerenza interna e di funzionalità del sistema ordinamentale. Quest'ultima considerazione si rafforza (e egualmente la prima) se si tiene conto del fatto che il governo, e per esso il premier, può promuovere lo scioglimento anticipato della sola camera, non già del senato, che si rinnova in modo automatico in forza dei richiamati commi 2 e 3 dell'articolo 6 del testo di riforma.

Tra i casi più evidenti che avvalorano quanto affermato, si può prendere in considerazione il caso delle cd leggi quadro, ex art. 117. Secondo il testo di riforma (art.14, c.2), il senato ha competenza prevalente per la deliberazione di tali leggi (e, a quel che sembra, per l'attivazione del relativo procedimento), nelle materie riservate alla competenza regionale concorrente: la camera ha la sola facoltà di proporre, nel termine di trenta giorni, modifiche al testo deliberato dal senato, sulle quali il senato stesso decide in via definitiva.

Il testo modifica la enumerazione e la casistica specifica delle materie sottoposte alla competenza legislativa concorrente, ma ciò evidentemente non incide sul problema generale delineato. Peraltro, il quarto comma dell'articolo 14 sembrerebbe offrire una qualche soluzione, conferendo al governo il potere di qualificare "proprie modifiche" al testo di un disegno di legge, sottoposto all'esame del senato, come "essenziali" per l'attuazione del suo "programma approvato dalla Camera dei deputati" (ex art.32, c.1, che reca il nuovo testo dell'art.94 Cost.), oppure per la finalità di cui all'articolo 120 (in particolare, tutela dell'interesse nazionale).

Senonché la interpretazione di tale disposizione rivela gravi difficoltà ed apre il varco a non poche contraddizioni, che la prassi sarà impotente a risolvere se non incidendo sul contenuto delle norme costituzionali (caso di prassi manipolativa), né l'eventuale ricorso al mezzo del conflitto di attribuzioni, ove attivabile, appare suscettibile di creare minori inconvenienti.

L'esercizio del potere governativo di cui si tratta è infatti sottoposto ad atto di autorizzazione del presidente della Repubblica, evidentemente in funzione di garanzia (qualificazione dell'organo che il testo riafferma). Il presidente irrompe quindi all'interno del procedimento legislativo, fattispecie fin qui ignorata dal sistema repubblicano, non solo, ma arbitrando tra l'organo rappresentativo camera parlamentare, e l'organo del potere esecutivo, che lo è solo indirettamente.

Focalizzando, dei due casi previsti per l'attivazione del potere governativo di intervento sul procedimento (che, va sottolineato, produce l'effetto di devolvere alla camera, sottraendolo al senato, il potere di approvare le modifiche proposte dal governo in via definitiva, sia pure con il quorum aggravato del voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti), il caso in cui il governo giudichi le proprie proposte essenziali per l'attuazione del programma, si deve ammettere che l'atto autorizzativo del presidente della Repubblica inevitabilmente sia spinto sul terreno del merito politico: e qui si profila un contrasto non secondario con la qualificazione del presidente come organo di garanzia.

Inoltre, questa ipotesi in sé è di difficile delimitazione (come sarebbe invece necessario, trattandosi di poteri costituzionali). Le leggi quadro recano i principi fondamentali delle materie enumerate nell'articolo 117 per la parte concernente la competenza regionale concorrente: quali possono essere i termini certi e non equivoci che giustifichino la ipotesi dell'intervento del governo di cui si è detto ? e, conseguentemente, quali i "presupposti costituzionali" su cui possa fondarsi il legittimo atto autorizzativo del presidente della Repubblica, cui fa riferimento del tutto generico ed evanescente il quarto comma dell'articolo 14 del testo di riforma?

3. Per ciò che concerne l'esercizio collettivo della funzione legislativa da parte delle due camere, il terzo comma dell'articolo 14 del testo indica l'àmbito materiale in cui tale esercizio è prescritto: in esso ricadono leggi che toccano le materie rimesse alla competenza dello Stato (o, secondo la distinta previsione della riforma, della Repubblica). Si tratta di un insieme di materie non omogeneo, tra le quali spiccano alcune di particolare importanza, come la disciplina elettorale politica, ed i principi generali di quella regionale, l’insieme delle relazioni internazionali che possono riguardare le regioni (dal punto di vista delle procedure che spetta allo Stato fissare), l’intero capitolo della regolazione dell’autonomia finanziaria regionale, vera clausola costitutiva del decentramento politico, la istituzione e l’ordinamento delle autorità indipendenti.

Ciò che preme qui rilevare è quale specifica disciplina procedimentale sia stabilita a tale riguardo. Per le materie che ricadono ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, come riformato dal testo, nella competenza esclusiva dello Stato, è fissato il principio di prevalenza della volontà della camera, secondo lo schema ed il procedimento omologhi a quelli applicati nel caso in cui del principio di prevalenza benefici il senato.

Il procedimento per l'esercizio collettivo prevede che (art.14, c.3, seconda parte) "Se un disegno di legge non è approvato dalla due Camere nel medesimo testo i Presidenti delle due Camere possono convocare, d'intesa tra di loro, una commissione, composta da trenta deputati e da trenta senatori, secondo il criterio di proporzionalità rispetto alla composizione delle due Camere, incaricata di proporre un testo unificato da sottoporre al voto finale delle due Assemblee. I Presidenti delle Camere stabiliscono i termini per l'elaborazione del testo e per le votazioni delle due Assemblee".

L'intento del riformatore costituzionale è evidente, e viene raggiunto, perché si elimina il rito della navette, a torto o a ragione oggetto di molteplici critiche, anche ed anzi soprattutto fuori dell'àmbito scientifico, ad opera degli operatori istituzionali insofferenti delle logiche procedimentali del legislatore. Il rimedio, tuttavia, appare sicuramente di gran lunga peggiore dell'asserito male.

La disposizione appare ictu oculi imperfetta e monca.

Non si chiarisce, in primo luogo, quale sia la effettiva natura, ed il contenuto, del potere attribuito ai due presidenti delle camere: se esso si traduce in attività ad esercizio dovuto, oppure, secondo il lessico del testo di riforma, in facoltà; quale, conseguentemente, il valore giuridico dell'intesa che essi devono raggiungere, e se riferita alla decisione di (istituire) e convocare la commissione, oppure solo ai termini da definire (si presume di ordine temporale); lo scioglimento di tale nodo essendo essenziale, perché nella prima ipotesi, ad uno anche soltanto dei presidenti finirebbe con l'attribuirsi un innominato potere di veto sulla legge in discussione.

Ora, si deve ricordare che nel quadro del sistema politico maggioritario non è affatto pacifico che sia la maggioranza elettorale a prescegliere ambedue i presidenti: anzi, non solo quanti auspicano la formulazione del cd statuto dell'opposizione inseriscono la proposta di attribuire uno di essi alle minoranze, ma gli stessi quorum aggravati che il testo di riforma fissa per la elezione dei presidenti delle camere (art. 8, che sostituisce il vigente c.1 dell'art.63 cost.) sembrano favorire l'avverarsi di tale schema. La particolare disciplina prevista dallo stesso articolo 8 per la presidenza del senato, secondo cui "Il regolamento del Senato federale della Repubblica disciplina le modalità di rinnovo anche periodico dell'Ufficio di Presidenza" potrebbe complicare il problema interpretativo.

E' difficile dubitare del fatto che la ipotesi che un presidente di assemblea risulti essere un esponente dell'opposizione superi largamente i termini delle garanzie per le minoranze, in quanto offre in concreto la possibilità che all'opposizione sia conferito il potere di rifiutare l'intesa sulla nomina della commissione e, al tempo stesso, di rifiutare, o contrattare secondo convenienza politica di parte il merito della eventuale intesa sul testo “unificato”: il che appare in netto contrasto più generalmente con la esigenza della funzionalità del sistema, e specificamente con lo scopo espressamente perseguito dal riformatore costituzionale di estendere i poteri necessari perché il premier e la maggioranza elettorale realizzino politica e programma.

4. Ai profili critici che investono natura e contenuto dei poteri dei presidenti delle camere relativi alla istituzione della commissione, altre questioni si aggiungono, non meno complesse, entro cui ci si imbatte in nodi interpretativi pressoché inestricabili. Un semplice accenno qui può essere fatto sulla necessità di rivedere profondamente i lineamenti generali della figura del presidente di assemblea, che la riforma, per quanto fin qui riportato e per altre disposizioni di cui in sèguito, fissa secondo principi molto innovativi.

La commissione (immaginata dal riformatore per evidente suggestione del diritto tedesco) viene incaricata di proporre un testo "unificato" (?) perché le due assemblee deliberino con il solo voto finale (ad esclusione quindi di ogni facoltà di emendamento, e della votazione sui singoli articoli). Sul significato del termine "unificato" sarà indispensabile ricorrere al senso comune perché assuma un senso certo ed univoco, distrattamente tratto dal gergo dei regolamenti parlamentari (un solo testo, sul quale converga la commissione: ma deliberato a maggioranza ? e nel caso, quale maggioranza, trattandosi di commissione bicamerale ?).

Quid juris se la commissione non licenzia il testo "unificato", oppure se una delle due camere rigetta tale testo ? L'articolo 14 del testo nulla dice al riguardo, e quindi l'interprete deve procedere per tentativi e supposizioni, a fronte di una lacuna che peraltro non dovrebbe aversi, trattandosi di una delicatissima fattispecie del procedimento legislativo ad esercizio collettivo della funzione da parte delle due camere.

La soluzione più attendibile appare quella che rende l'una e l'altra ipotesi equivalenti ad esito negativo del procedimento, che, nel silenzio del testo, dovrebbe essere disciplinato quanto agli effetti al pari di ogni altra ipotesi analoga. Tuttavia, mentre ciò non crea particolari difficoltà ricostruttive per il caso in cui sia una delle due camere a rigettare la proposta della commissione, qualche incertezza potrebbe profilarsi nell'altra ipotesi, in cui la commissione non deliberi alcun testo "unificato", oppure deliberi non validamente. In questa seconda ipotesi i regolamenti parlamentari potrebbero, forse, prevedere che i presidenti istituiscano una diversa commissione incaricata del problema, anche delimitando l'esercizio di tale potere a particolari fattispecie del procedimento seguìto in commissione.

5. L'ultimo comma dell'articolo 14 prevede e regola il caso delle “questioni di competenza” tra le due camere. Ciò si rende necessario sia perché tali competenze sono diversamente attribuite, sia, e soprattutto, perché la distinzione è sommamente complessa, tenuto conto del fatto che il testo di riforma, seguendo in ciò la precedente revisione costituzionale del 2001, conserva il criterio della materia per scriminare tra le tre ipotesi: principio di prevalenza della volontà della camera, principio di prevalenza della volontà del senato, esercizio collettivo della funzione legislativa.

Ogni decisione è devoluta alla intesa tra i presidenti delle due camere, la quale è qualificata come insindacabile "in alcuna sede". Tale qualificazione dovrebbe dunque, stando alla lettera della disposizione, resistere anche al controllo della corte costituzionale, e dunque precludere il ricorso degli organi abilitati a sollevare il conflitto di legittimità, istituendo un caso di particolare e forte reviviscenza della figura degli interna corporis, caso concepito nel senso più tradizionale.

I presidenti possono anche deferire,di volta in volta, la questione ad un comitato paritetico composto da quattro deputati e quattro senatori, la cui decisione è parimenti qualificata come insindacabile. Sembra, a prestare fede al tenore letterale della disposizione (art.14, ult.c., ultima parte) che lo stesso comitato proponga ai due presidenti, i quali decidono di intesa tra loro, "sulla base di norme previste dai rispettivi regolamenti i criteri generali secondo i quali un disegno di legge non può contenere disposizioni relative a materie per cui si dovrebbero applicare procedimenti diversi". Anche su quest'ultima norma pesano gravi dubbi interpretativi, molto difficili da sciogliere con la necessaria certezza ed univocità.

Un primo rilievo riguarda la via surrettizia con la quale si introduce una ipotesi di limitazione del potere di iniziativa legislativa (a quel che sembra, anche di quella governativa...), non espressamente prevista né fondata su norme che la riforma rechi. Già questo rilievo, riferito ad un testo costituzionale, e per di più in parti che toccano fondamentali del regime costituzionale, il principio della rappresentanza politica, suscita preoccupazioni di non poco momento.

Ma vi è di più. Quale contenuto e quale valore-forza è possibile attribuire a tali "criteri generali", devoluti alla intesa dei due presidenti delle camere ? Se si trattasse di una mera ricognizione del sistema normativo costituzionale sulla distinzione tra le competenze legislative ordinate sul triplice piano che il testo di riforma prevede (principio di prevalenza della volontà dell'una o dell'altra camera, esercizio collettivo), basterebbe a questo scopo un mero rinvio ai regolamenti parlamentari ed ai poteri anche impliciti dei presidenti (si osserverà parenteticamente che le funzioni fin qui attribuite alle giunte per il regolamento svaniscono nella penombra che vi stende sopra il testo di riforma, con alcune conseguenze che è ragionevole attendersi, a causa della esclusione dei gruppi minori che ciò produce).

6. In realtà, i poteri ordinatori dei presidenti delle camere, come si sono consolidati fin qui in forza di una prassi che è connaturata alla tradizione parlamentare repubblicana, non solo vengono rafforzati oltre misura dalla riforma, ma sono altresì sensibilmente integrati, e virtualmente proiettati oltre il fine di garanzia che appare essere dominante nel diritto vigente.

A sostegno di questa affermazione sono anche le norme che regolano la facoltà di istituire la commissione per redigere il testo "unificato" dei provvedimenti legislativi sui quali, nella ipotesi di esercizio collettivo, le due camere siano state di diverso avviso deliberativo. Secondo ciò che prevede l’articolo 14 del testo di riforma, sostitutivo del vigente articolo 70 della costituzione, la commissione è paritetica (30 deputati e 30 senatori), e composta “secondo il criterio di proporzionalità rispetto alla composizione delle due Camera”: sono i presidenti delle Camere che “stabiliscono i termini per l’elaborazione del testo e per le votazioni delle due Assemblee”.

Si possono aggiungere alcune precisazioni, che scaturiscono dall'esame del rapporto tra sistema istituzionale e modello politico, per il solo fine della previsione sull'esito attuativo della riforma. In una prima ipotesi, che è quella in cui ambedue i presidenti appartengano allo schieramento maggioritario, si avrà un rafforzamento notevole dei poteri della maggioranza, e di riflesso dell'esecutivo, sul procedimento e sulla funzione legislativa delle camere, secondo una logica che richiama gli elementi originari della forma di governo statutaria.

Nell'altra ipotesi, che per quanto si è già notato ha non poche possibilità di avverarsi, in cui uno dei presidenti venga indicato dall'opposizione in una intesa con la maggioranza per la elezione dei vertici parlamentari, si torna invece ai lineamenti della forma di governo repubblicana, riferiti al principio della preferenza per l'intesa, altrove analizzati ed illustrati (v. soprattutto il nostro contributo al XVII volume Annali Einaudi, Storia d'Italia, 2001, nonché la Introduzionein Il Parlamento repubblicano (1948-1988), Quaderni della Rassegna Parlamentare, 3, Milano, 1999). Ciò, peraltro, introdurrebbe una stridente contraddizione con ogni altro tratto essenziale del nuovo sistema maggioritario, che la riforma sottolinea e rafforza con decisione.

Resta comunque da definire latitudine e profondità dei menzionati "criteri generali" che vietano la inclusione nel medesimo atto di iniziativa legislativa di materie risalenti a procedimenti diversi. La laconicità, ed anche la genericità del testo lascia intendere che la intesa di presidenti, volta a fissarli, di fatto possa assumere valore non solo intepretativo ma anche integrativo della disciplina costituzionale sul procedimento legislativo: ciò accresce ancora una volta il potere conferito ai vertici parlamentari, ed introduce una clausola di flessibilità al pur rigido carattere dell'ordinamento, tenendo conto oltre tutto della qualificazione di insindacabilità, proclamata enfaticamente dall'articolo 14 del testo di riforma su tali fonti invero del tutto atipiche.

7. Quanto ai procedimenti legislativi speciali sembrano meritevoli di considerazione specifica le seguenti fattispecie contenute nel testo di riforma.

L'articolo 16, sostitutivo dell'articolo 72 vigente della costituzione, dispone che: "La procedura normale di esame e di approvazione diretta (sic !) da parte dell'Assemblea e sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa". Il quarto comma dell'articolo che reca la norma sembra dunque, alla luce di ogni ragionevole criterio interpretativo, escludere altre ipotesi dal novero degli atti coperti dalla riserva di assemblea (ed è certamente in riserva di assemblea" da tradursi il criptico e per la verità anche improprio termine "approvazione diretta" cui fa ricorso il testo di riforma).

I provvedimenti "liberati" dalla riserva di assemblea sarebbero dunque l'autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e l'approvazione dei bilanci e dei consuntivi (quanto a tali ultimi, l'articolo 20 del progetto determina o, se si preferisce, rende esplicita, la attribuzione al governo della iniziativa legislativa esclusiva). L'uso del condizionale viene spontaneo vista la rilevanza dell'oggetto di tali atti.

In ogni caso tuttavia bisogna ricordare che la riforma non modifica il sistema delle garanzie per governo e minoranze: resta immutata infatti la facoltà dell'esecutivo e di un decimo dell'assemblea, o di un quinto della commissione, di chiedere ed ottenere la rimessione all'assemblea, fino al momento della sua approvazione definitiva (che è l'approvazione finale, poiché ambedue gli atti risalgono, ai sensi della riforma stessa, alla competenza prevalente della camera dei deputati).

Diversa è la ipotesi della legge di conversione. La disciplina contenuta nel testo di riforma dei procedimenti legislativi abbreviati non include l'atto di conversione tra quelli coperti da riserva di assemblea, e così si uniforma al testo vigente. Ciò peraltro, tenuto conto del fatto che si tratta di una revisione generale della materia, porta ad escludere la legittimità della prassi interpretativa fin qui assecondata, il cui fondamento peraltro ha subìto rilievi nella letteratura e qualche incertezza pure che si è manifestata inizialmente tra gli operatori istituzionali, secondo la quale la legge di conversione, malgrado il silenzio della costituzione, sarebbe egualmente coperta da questa riserva.

Altra disposizione (art. 18 del testo di riforma, che reca un comma aggiuntivo al vigente art. 76 della Carta) prescrive che "I progetti dei decreti legislativi, predisposti dal Governo, sono sottoposti al parere delle commissioni parlamentari competenti secondo le norme dei regolamenti di ciascuna Camera". La disposizione costituzionalizza quanto prevede già la legge n.400 del 1988: tale parere, in mancanza di ogni contraria norma espressa, non potrà avere che valore non vincolante (pur potendo il regolamento parlamentare definire forme speciali di controllo politico, quando il governo non ne tenga conto, né vi si uniformi), divenendo in ogni caso obbligatorio.

8. Il quinto comma dell'articolo 16 del testo di riforma prevede particolari poteri del governo che incidono sulla formazione dell'ordine del giorno delle camere, e quindi danno luogo a procedimenti legislativi speciali, che è necessario esaminare attentamente, poiché incidono non poco sulla posizione e sulle funzioni del parlamento nel nuovo sistema costituzionale delineato dalla revisione.

Secondo le norme che la disposizione reca, il governo può chiedere ed ottenere: a) che siano "iscritti all'ordine del giorno delle camere e votati entro tempi certi, secondo le norme dei rispettivi regolamenti, i disegni di legge presentati o fatti propri dal Governo stesso"; b) decorso il termine, che, su iniziativa del governo "la Camera dei Deputati deliberi articolo per articolo e con votazione finale sul testo proposto o fatto proprio dal Governo".

L'ultima parte della disposizione contiene invece un rinvio ai regolamenti parlamentari della fissazione "delle modalità di iscrizione all'ordine del giorno di proposte e iniziative indicate dalle opposizioni alla Camera e dalle minoranze al Senato, determinandone i tempi di esame". E' da notare che la tutela delle opposizioni, e delle minoranze, si riferisce al solo esame dei provvedimenti, non includendo la fase deliberativa in senso proprio.

Il potere attribuito al governo dalla disposizione del testo di riforma configura una forma di intervento dell'esecutivo limitativa dell'autonomia delle camere, costantemente ritenute padrone del proprio ordine del giorno e delle decisioni procedurali, fin qui prerogative costituzionali indiscusse (salvo il caso della posizione della questione di fiducia, a sua volta istituto non previsto dalle disposizioni costituzionali vigenti, e però ammesso ormai pacificamente dalla prassi trasformatasi in norma consuetudinaria, dopo alcuni iniziali contrasti presto sopiti).

Peraltro, la posizione della questione di fiducia mostra, nei tempi più recenti, una tendenza espansiva assai accentuata, e ha finito con l'erodere persino il potere emendativo delle camere, fino a sfociare in una sorta di vote bloqué globale di interi provvedimenti, grazie all'uso surrettizio dell'emendamento accorpativo e interamente sostitutivo del testo in esame. Tale prassi suscita un generale giudizio di censura tra gli studiosi e gli osservatori, come di caso grave di rottura del sistema vigente: a ciò sembra ricollegarsi la ispirazione che muove sul punto il testo di riforma.

Si costituzionalizza il principio sottostante, sia pure confusamente, la tendenza e se ne fa ipotesi sistematica ed organica: l'esecutivo, appellandosi ad un suo apprezzamento soggettivo di essenzialità del testo legislativo o presentato dal governo stesso, o dal governo "fatto proprio", vincola non solo la programmazione dei lavori parlamentari, ma anche la forma del procedimento, che assume caratteri di procedimento speciale, tale instaurandosi per la esclusiva volontà del gabinetto.

9. La dichiarazione del governo di cui si è detto implica: la iscrizione all'ordine del giorno della camera del provvedimento cui la dichiarazione si riferisce; la fissazione del termine per la votazione (qui da intendersi per il perfezionamento dell'iter); ad ulteriore garanzia dell'esecutivo, la subordinata ipotesi, per cui si prescrive che, qualora il termine sia trascorso senza la attuazione di quanto previsto, ossia il compimento dell'iter, discussione e votazione, su richiesta del governo, la camera dei deputati (la norma non si applica anche al senato) "deliberi articolo per articolo e con votazione finale sul testo proposto o fatto proprio dal Governo".

L'ultima delle norme citate, che nel loro insieme compongono questo procedimento legislativo speciale frutto della esclusiva manifestazione di volontà dell'esecutivo bastevole ad attivarlo, suscita non pochi problemi interpretativi. Stando alla lettera della relativa disposizione, la decorrenza del termine senza che sia compiuto l'iter legislativo comporterebbe, sulla richiesta del governo, un tipo di votazione omologo a quello ora applicato per il procedimento redigente, che esclude, nella fase dell'assemblea, ogni facoltà emendativa.

Nulla è espressamente previsto per il caso in cui il termine sia compiuto essendo già iniziate le votazioni ed approvati alcuni articoli. Stando alla lettera, per la verità inequivoca, della disposizione, tali deliberazioni sarebbero di nessun valore, poiché un nuovo procedimento si instaura, consistente appunto nella votazione degli articoli e in quella finale "sul testo proposto o fatto proprio dal Governo.

Comunque sia, si deve ammettere che, considerati i provvedimenti che rientrano nella previsione del testo di riforma, il risultato è un forte spostamento dell'equilibrio tra legislativo ed esecutivo in favore del secondo: l'influenza del governo, grazie a questo tipo di procedimento speciale, sull'esercizio della funzione legislativa della camera dei deputati è veramente inusitato in un regime rappresentativo vero e proprio.

Si ricorderà che tali provvedimenti, per la deliberazione dei quali la camera dei deputati gode di prevalenza rispetto al senato, comprendono questioni di decisiva rilevanza secondo ciò che prescrive il testo della riforma: politica estera e rapporti internazionali dello Stato, rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea; promozione internazionale del sistema economico e produttivo nazionale; immigrazione; rapporti della Repubblica con le confessioni religiose; difesa e forze armate; sicurezza dello Stato; politica monetaria; moneta; tutela del risparmio e del credito e mercati finanziari, tutela della concorrenza e organizzazioni comuni di mercato; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato, perequazione delle risorse finanziarie; organi dello Stato e relative leggi elettorali, referendum statali; elezioni del parlamento europeo; ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale e regionale; cittadinanza, stato civile ed anagrafi; giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa; determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; etc.

10. Il testo della riforma modifica parzialmente il secondo comma dell'articolo 120 vigente (dopo la l.cost. 2001, n.3), attribuendo allo Stato, e non più al governo, il potere sostitutivo di regioni, città metropolitane, provincie e comuni nell'esercizio delle funzioni loro assegnate dagli articoli 117 e 118 della costituzione, "nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per la incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali e nel rispetto dei principi di leale collaborazione e di sussidiarietà". E', infine soppresso il secondo periodo del comma, che nel testo vigente è il seguente: "La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione".

Non sarà facile ricostruire il senso della disposizione, anche per la parte che concerne il procedimento legislativo: e probabilmente sarà questo uno dei numerosi punti, ove la riforma fosse definitivamente approvata, per i quali l'attività di controllo della corte costituzionale sarà pressata ad inoltrarsi sul terreno, che la stessa corte ha mostrato in più di una recente occasione, e rettamente, di non gradire, della riscrittura parziale delle disposizioni novellate in questa stagione delle istituzioni repubblicane.

Preliminarmente va osservato che la sostituzione del governo quale titolare di un simile potere censorio merita in linea di principio pieno consenso, sulle cui ragioni è superfluo soffermarsi: con quella attribuzione, la riforma del 2001 consegna le chiavi dell'autonomia politica delle regioni all'organo esponenziale della maggioranza di indirizzo. E però la soluzione escogitata per individuare il nuovo soggetto titolare di questo potere cade irrimediabilmente nella indeterminatezza, per profili che sono tutti essenziali: quali organi dello Stato ne sono titolari; con quali atti, e procedimenti eserciteranno i poteri sostitutivi, e con quali garanzie ?

Per ciò che concerne materie coperte da riserva di legge, e per atti censurandi che hanno natura legislativa, sembra che debba essere il parlamento, per evidenti motivi sistematici, con atto legislativo.

Nel caso in cui la censura abbia per oggetto attività di natura amministrativa, dovrebbero essere chiamati in causa i poteri del governo in questo campo: le questioni interpretative qui ancora più complesse e prive di riferimenti certi nel testo della riforma, esulano dall'oggetto di queste note.

Peraltro potrebbe delinearsi anche altra prospettiva ricostruttiva della regolazione dell'intervento sostitutivo in forma di legge. Il testo della riforma reca all'articolo 45 una modifica del vigente articolo 127 della costituzione, consistente nell'aggiunta di un comma 1 bis, che attribuisce al governo "qualora ritenga che una legge regionale o parte di essa pregiudichi l'interesse nazionale della Repubblica, entro quindici giorni dalla sua pubblicazione, invita la Regione a rimuovere le disposizioni pregiudizievoli". In caso di inadempimento, il governo, entro altri quindici giorni, "sottopone la questione al Parlamento in seduta comune che, entro gli ulteriori quindici giorni, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei propri componenti, può annullare la legge o le sue disposizioni": segue il decreto del presidente della Repubblica che emana l'atto di annullamento.

Appare evidente la filiazione diretta della previgente disposizione dell'articolo 127 della costituzione, abrogato dalla riforma costituzionale del 2001 (art. 8, l.cost. 18 ottobre 2001,n.3). Torna quindi il conflitto di merito tra Stato e regione, meglio precisato nel suo procedimento. L’accostamento accennato alla ipotesi ora formulata nel testo di riforma si può ragionevolmente argomentare, in quanto il controllo volto a reprimere il contrasto tra la legge regionale e "l'interesse nazionale della Repubblica", tanto si estende al merito politico delle disposizioni legislative regionali, quanto, in particolare, ciò si verifica nel caso in cui i beni tutelati siano "l'unità giuridica" o "l'unità economica" della Repubblica. Si tratta di nozioni tutte sostanzialmente sfuggenti e generiche, risalenti a determinazioni soggettive dell'organo esponenziale della maggioranza politica, come prova la lunga storia della vexata quaestio della nozione di interesse nazionale.

11. Alcune brevi considerazioni sono sufficienti, per ciò che concerne i rapporti tra le due camere, per il caso in cui si abbia la seduta comune del parlamento. In generale non si hanno modifiche su tale fattispecie, che quindi resta regolata dalle norme vigenti.

Viceversa innovazioni significative sono introdotte dal testo di riforma per ciò che concerne l'organo destinato ad eleggere il presidente della Repubblica, tanto da eliminare alcuni dubbi interpretativi sulla natura dell'organo e sulle sue funzioni, affiorati prevalentemente nello svolgimento pratico delle istituzioni. L'organo è del tutto distinto da ogni ipotesi di seduta comune delle camere, come chiariscono le norme dell'articolo 22 del testo di riforma, e si attesta su lineamenti di collegio elettorale.

Muta il nome (Assemblea della Repubblica), e sostanzialmente la composizione, essendo formato oltre che dai membri le due camere, dai presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, nonché da delegati, che ciascuna regione elegge in misura di due ciascuna (la Valle d'Aosta un solo delegato), e di un ulteriore numero di delegati per ogni milione di abitanti.

L'assemblea della Repubblica, radunata per la elezione del presidente della Repubblica, è presieduta dal presidente della camera (art.22, c.1), che ne dispone altresì la convocazione, regolata secondo le norme vigenti dell'articolo 85 della costituzione.

Non vi sono altre ipotesi in cui l'assemblea abbia funzioni elettorali, poiché ciascuna camera esercita singolarmente tale funzione per la designazione dei membri del consiglio superiore della magistratura e dei giudici della corte costituzionale (rispettivamente artt. 36 e 51 del testo di riforma).

Sembra dunque potersi concludere nel senso che l'organo che elegge il presidente della Repubblica: a) è organo distinto dal parlamento in seduta comune; b) è organo esclusivamente preposto alla funzione di designazione elettiva del presidente.

Vi è da aggiungere che l'articolo 25 del testo di riforma conserva la attribuzione al presidente del senato della supplenza del presidente della Repubblica (i cui presupposti vengono oltremodo semplificati, riducendosi alla ipotesi, alquanto tautologica, secondo cui "Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa adempierle, sono esercitate dal Presidente del Senato federale della Repubblica"). Tale attribuzione riproduce quindi il riequilibrio che la vigente costituzione opera tra i poteri dei presidenti delle camere relativi all'ordinamento dell'ufficio costituzionale del presidente della Repubblica.

12. Il terreno sul quale si pongono i maggiori problemi interpretativi del nuovo sistema parlamentare, e quindi delle relazioni tra i due rami del parlamento, è quello delle attribuzioni costituzionali che, diversamente da ciò che si riferisce ai profili della forma dello Stato e di cui si è detto, segnala una differenziazione di non poco conto, risalente alla disciplina della forma di governo.

Per ciò che concerne la funzione legislativa si richiamerà quanto fin qui osservato (e su cui si tornerà, per considerazioni relative al sistema delle fonti in generale), posto a raffronto con la attribuzione del potere fiduciario alla sola camera dei deputati.

Non vi è dubbio che il ruolo del senato risulti rafforzato quanto alla funzione legislativa, indipendentemente da ogni considerazione sulle materie rimesse a tale competenza (in ogni caso assai rilevanti), poiché esso è liberato da ogni vincolo derivante dal soppresso rapporto fiduciario con il governo. Ciò implicherà, se la riforma sarà definitivamente approvata, non poche conseguenze sull'attuazione legislativa dell'indirizzo politico, nonché ed a maggior ragione del programma di governo: ma le relative considerazioni appartengono ad altro tema, qui non esaminato, che è appunto quello della forma di governo.

Nel caso della competenza legislativa prevalente del senato si apre pertanto un varco ad una normazione primaria, il cui procedimento formativo è privato di una importante clausola di unità e coerenza interna che è costituita dal vincolo fiduciario e dai mezzi che il governo può porre in campo nell'avvalersene.

Il governo può, peraltro, ricorrere al mezzo straordinario offerto dalla disposizione dell'articolo 14, comma 4, del testo di riforma, che si è precedentemente illustrato. Ma si tratta appunto di un mezzo straordinario, sottoposto a regole procedimentali non semplici, tale quindi da apparire non adeguato alla necessità che viene alla luce del rispetto di quei valori della unità e della coerenza interna dell'ordinamento di cui si è appena fatta menzione: un ricorso frequente ad esso, per una reale o asserita tendenza del senato a non tener conto dei detti valori creerebbe una crisi istituzionale che appare, stando al testo della riforma, senza soluzione.

Nel caso della competenza legislativa delle camere ad esercizio collettivo, ancor più labile, sotto il profilo qui preso in esame, la mediazione esercitata dai presidenti delle due camere, che può aver luogo solo nella eventualità di testi diversi approvati da esse, non può esercitarsi se non assai indirettamente per il fine della tutela della unità e della coerenza interna: in sostanza risulta, su tale piano, inefficace.

Il maggior ruolo del senato appare, inoltre, destinato ad esplicarsi con particolare forza politica, qualora, verificandosi le condizioni per vicende relative a singole regioni, il rinnovo in carica dei senatori avvenga parzialmente (cfr. art.6, c.2, testo di riforma): ne deriva infatti un aggiornamento continuo della rappresentatività politica di questo ramo dele parlamento.

13. Per ciò che attiene il sistema delle fonti, e la relativa disciplina costituzionale sotto lo specifico profilo del principi di legalità, l'esame del testo di riforma, per quanto sommario e condotto in una prima lettura, offre seri motivi di giudizio critico negativo.

Al centro di ciò si collocano la posizione della legge nel sistema stesso, e il rapporto tra le attribuzioni degli organi della rappresentanza e la formazione della legge.

La riforma conserva il criterio della materia come dato essenziale scriminante il riparto delle competenze tra Stato e regione. Non solo, ma, a parte i riflessi sul procedimento legislativo e quindi sulla differenziazione delle relative attribuzioni tra camera e senato, gli inconvenienti da tempo lamentati insiti nella applicazione di tale criterio prevedibilmente aumenteranno, tenuto conto del forte slargamento delle competenze devolute alle regioni, nonché delle delicate questioni che sono comprese nella competenza del parlamento ad esercizio collettivo.

Altri argomenti possono addursi a sostegno della considerazione enunciata. Ne deriva la prospettiva di uno stato di incertezza difficilmente superabile dalla attività di controllo della corte costituzionale, ed in definitiva rimesso, a quei rimedi puntuali ma di dubbia validità generale che potranno sortire dal ricorso alle intese tra i presidenti delle due camere.

Il quadro che si delinea è dunque segnato dalla precarietà dei limiti reciproci di poteri e competenze tra gli organi della rappresentanza nell'esercizio del potere legislativo, che è dato generalmente propizio alla maggior lentezza, se non alla paralisi, della funzionalità del legislatore parlamentare. In più, e tenuto conto di ciò che può in concreto contrassegnare l'attuazione del rinnovato ordinamento, qualora manchi la intesa tra i due presidenti delle camere, anche in conseguenza della loro eventuale diversa derivazione politica, tra maggioranza ed opposizione, questi inconvenienti possono accentuarsi, mentre può al contrario avvenire che tornino quelle pratiche cd consociative, innestate tuttavia in un regime esplicitamente conformato al principio maggioritario.

Il governo, come si è osservato, dispone di poteri non secondari per ridurre alla conformità al proprio indirizzo ed alla esigenza di attuazione del programma gli orientamenti legislativi del parlamento che vi contrastino, fino al ricorso ad un mezzo, del tutto inusitato negli ordinamenti rappresentativi, di chiedere ed ottenere l'inversione del principio di prevalenza in favore della camera e a danno del senato: ciò tuttavia incontra i limiti che si sono ricordati, forzando i quali si potrebbero avere crisi molto gravi, e comunque costituisce un rafforzamento ultre vires delle attribuzioni dell'esecutivo (come è per le attribuzioni del governo stesso sulla programmazione dei lavori parlamentari e sullo speciale procedimento che si instaura in conseguenza di tale intervento).

E' tuttavia possibile che si verifichi altro trend, convergente verso questo esito e non meno significativo. Se si tiene conto infatti dello svolgimento pratico delle istituzioni dell'indirizzo, e degli orientamenti subito emersi e via via costantemente affermatisi fin dalla riforma elettorale maggioritaria a costituzione invariata, inalterati al variare delle formule politiche, si deve ragionevolmente prevedere che sarà fortemente incoraggiata la spinta alla retrocessione della fonte primaria, sostituita dalle altre fonti, e da pseudofonti. Si tratta di un ben noto trend, solitamente argomentato sulle cd lentezze del procedimento legislativo parlamentare, che però sul piano della logica giuridica è solo uno scoperto pretesto, ed anche emulativo, poiché tra le cause primarie di tali lentezze sono i comportamenti del governo e le vicende delle maggioranze.

P.Caretti

La forma di governo

1.Sul tema che mi è stato assegnato, ossia quello relativo alle proposte oggi in discussione in Parlamento in ordine alla forma di governo, con particolare riferimento ai rapporti tra Governo, Parlamento e Presidente della Repubblica, è già stato detto e scritto moltissimo.

Si tratta di un dibattito che ha messo in evidenza una posizione generalmente critica di questa parte della riforma, ma anche divisioni nette sul significato da attribuirle, che hanno portato a criticarla per ragioni opposte: alludo alla posizione di chi ritiene il modello di premierato proposto inaccettabile per la somma di poteri concentrati nel Primo Ministro, con tutte le conseguenze che ne derivano per una corretta dialettica parlamentare ( penso alla posizione di Elia e Ferrara, per citare due nomi, cui altri potrei aggiungerne ) e all’opposta posizione di chi ha sostenuto invece che tale modello prefigura un premierato debole, nel quale il Premier sarebbe in realtà schiavo della sua maggioranza ( penso alla posizione di Barbera e Ceccanti, anche qui per citare i due autori che più si sono impegnati a dimostrare questo assunto).

Nel preparare questo mio intervento introduttivo su questo tema mi sono chiesto se avrebbe avuto un senso, se avrebbe contribuito alla nostra discussione, la riproposizione dei termini di un dibattito a tutti noto per poi, alla fine, esprimere una mia opinione personale, aderendo all’una o all’altra delle posizioni critiche espresse. Ho preferito scartare questa ipotesi e scegliere invece un altro tipo di approccio, ponendo al centro dell'intervento un interrogativo di fondo: la riforma che stiamo discutendo, in punto di forma di governo, in che rapporto si pone con le proposte più risalenti su questo stesso tema? In altre parole essa è il frutto estemporaneo di una maggioranza che punta ad una iperlegittimazione da parte del corpo elettorale o presenta invece qualche elemento di continuità con quanto è stato in parte proposto e in parte realizzato negli anni che ci stanno alle spalle?

Solo dopo aver rispondere a questo interrogativo, cercherò di dare una valutazione generale, più che su singoli aspetti, della proposta di riforma in discussione.

2. Per rispondere all’interrogativo che ho posto è dunque necessario ripercorrere, sia pure in estrema sintesi, il dibattito sulla riforma della nostra forma di governo si è sviluppato negli anni passati e riprendere le proposte che ne sono scaturite.

Che il tema della forma di governo sia stato da almeno un quarto di secolo oggetto di discussione e di proposte di riforma, una discussione certo che ha avuto momenti più intensi e meno intensi, è dovuto come è a tutti noto a due ragioni storiche. La prima è rappresentata dal varo da parte dell’Assemblea costituente, una volta scartata l’ipotesi presidenzialista, di un modello costruito nel solco della nostra tradizione parlamentare prefascista, ma volutamente aperto ad ipotesi diverse circa la sua concreta configurazione, in relazione agli equilibri politici che si sarebbero determinati nel periodo successivo all’entrata in vigore della Costituzione: dunque la prima ragione sta in una non scelta del costituente tra un modello a prevalenza dell’esecutivo ( e della sua maggioranza parlamentare) o viceversa a prevalenza delle assemblee elettive ( quali sedi di confronto/scontro e di composizione e scomposizione delle maggioranze di Governo). La seconda ragione è rappresentata dall’instaurarsi per un lungo periodo di una prassi che progressivamente ha fatto pendere l’asse dei rapporti tra Governo e Parlamento decisamente a favore di quest’ultimo. E’ il periodo in cui vige la c.d. “ conventio ad excludendum”, che viene compensata sul terreno parlamentare con una serie di regole ( tradottesi poi nella prima vera riforma dei regolamenti parlamentari del 1971) che assicuravano il coinvolgimento ( con l’eccezione della politica estera) della maggiore opposizione di sinistra, a priori esclusa dal Governo, nelle maggiori decisioni riguardanti la vita delle assemblee elettive ( a partire dalla programmazione dei lavori ), nonché nel procedimento legislativo ( soprattutto in quello che si svolge in commissione) . Grazie a queste regole il vero organo in cui si forma l’indirizzo politico è il Parlamento, donde la definizione del suo ruolo in termini di elemento centrale dell’intero sistema costituzionale. E tutto ciò non mancherà di avere dei riflessi sulla disciplina della forma di governo a livello regionale, dove i primi statuti del 1971 delle Regioni di diritto comune sposeranno in pieno il modello statale, configurando una forma di governo che molti hanno allora definito addirittura di tipo assembleare, a sottolineare la centralità che i ai Consigli veniva attribuita nell’esercizio della funzione di indirizzo politico della Regione.

E’ agli inizi degli anni ’80 che questa prima configurazione che il modello costituzionale aveva avuto comincia ad essere messo in discussione. Venuta progressivamente attenuandosi gli effetti della nota “conventio”, comincia a farsi strada l’idea che anche la nostra forma di governo possa avviarsi verso un sistema di alternanza tra forze politiche diverse alla guida del Paese, con conseguente recupero di una di distinzione tra maggioranza e opposizione, che ne rendesse più trasparenti le rispettive responsabilità. Una linea questa che portava inevitabilmente a spostare il pendolo dei rapporti tra Parlamento e Governo a spostarsi, questa volta, nella direzione opposta a quella sino ad allora seguita. Di qui le nuove parole-guida: non più centralità delle assemblee elettive, ma governabilità, nel segno dell’efficienza e della trasparenza nei confronti dell’elettorato.

3.Questo mutamento di prospettiva si riflette subito nell’avvio di un’attività parlamentare volta a dare alla stessa uno sbocco istituzionale.

Il punto di partenza, dopo il noto “decalogo Spadolini”, sono i lavori dei due Comitati istituiti alla Camera e al Senato, istituiti in seno alla due Commissioni affari costituzionali nel 1982 e presieduti rispettivamente dall’on. Ritz e dal senatore Bonifacio. Si tratta di due Comitati che hanno un mandato limitato alla predisposizione di una relazione che contenesse una sorta di inventario dei problemi di ordine costituzionale da affrontare con una riforma e delle conseguenti modifiche dei regolamenti parlamentari.

Il Comitato Ritz, una volta discussa e accantonata ogni ipotesi presidenzialista a favore del mantenimento di un sistema parlamentare, prospetta l’introduzione di alcune variabili:

1. l’elezione diretta del Presidente della Repubblica, con solo funzioni di garanzia;
2. il possibile passaggio dal principio collegiale al principio monocratico, in sede di fiducia preventiva;
3. l’esigenza di procedere ad una riorganizzazione della disciplina interna all’organo Governo, che valorizzasse meglio la figura del Presidente del Consiglio.

In seno al Comitato Bonifacio, invece, non trovandosi alcun accordo su ipotesi di riforma costituzionale della forma di governo, suggerisce alcune riforme di secondo livello, realizzabili con legge ordinaria. Tra queste:

1. un rafforzamento del ruolo del Presidente del Consiglio, attraverso il varo di una legge sulla Presidenza, orientata in questo senso;
2. una valorizzazione del principio collegiale che faccia del Consiglio dei Ministri la vera sede di elaborazione dell’indirizzo politico;
3. l’espansione dei poteri normativi del Governo, mediante anche l’introduzione di strumenti di legificazione;
4. ridefinizione del ruolo del Parlamento come sede di indirizzo generale e di controllo ( non più di definizione dell’indirizzo politico) attraverso tuta una serie di strumenti tra cui una maggiore semplificazione delle procedure parlamentari, l’introduzione di corsie preferenziali e valorizzazione della procedura d’urgenza, l’introduzione di una sessione di bilancio, una maggio raccordo con la Corte dei Conti e altri ancora.

In sintesi, siamo di fronte ad ipotesi che esprimono una sostanziale conferma dell’impianto originario della forma di governo e in quest’ambito l’esigenza di differenziare in modo più netto il ruolo del Parlamento e del Governo, nonché all’interno di quest’ultimo di valorizzare meglio i poteri di guida del Presidente del Consiglio.

L’anno successivo ( 1983) viene istituita la prima commissione parlamentare per le riforme istituzionali ( Commissione Bozzi) , alla quale viene affidato un compito assai più impegnativo, ossia quello di formulare non più ipotesi, ma concrete proposte di riforma sia di ordine costituzionale che legislativo. Il contenuto della relazione conclusiva assume così la forma di un vero e proprio articolato di 44 articoli.

Quanto alla forma di governo, la relazione, pur riconfermando in pieno la forma di governo parlamentare e il necessario rapporto fiduciario tra Governo e parlamento, prevedeva la riforma degli artt. 92, 93, 94 e 96 della Costituzione secondo le seguenti linee:

1. la fiducia preventiva viene accordata al solo Presidente del Consiglio dopo l’esposizione del programma di governo e la comunicazione dei membri del Consiglio di gabinetto ( che veniva così costituzionalizzato);
2. Il presidente del Consiglio propone al Capo dello Stato sia la nomina che la revoca dei ministri;
3. Il Parlamento accorda e revoca la fiducia al Governo a Camere riunite;
4. Ogni crisi di governo extraparlamentare deve essere discussa in Parlamento sempre in seduta comune;
5. Disciplina costituzionale del potere regolamentare del Governo.

Il tema della riforma della forma di governo torna ancora alla ribalta nella XI Legislatura ( 1992), con la costituzione della seconda commissione parlamentare per le riforme istituzionali ( Commissione Iotti-De Mita ), che riceve il mandato di predisporre un progetto organico di revisione della seconda parte della Costituzione, con specifico riferimento ai Titoli I, II, III, IV e V, nonché proposte di riforma dell’allora vigente sistema elettorale proporzionale.

In punto di forma di governo, la Commissione elabora proposte certamente più innovative, rispetto a quelle avanzate in precedenza, ma sempre nell’alveo di una forma di governo parlamentare. Esse, ispirandosi al modello tedesco, prevedevano:

1. modifica del procedimento di formazione del Governo: il Parlamento in seduta comune elegge, a maggioranza assoluta, il Presidente del Consiglio sulla base di candidature sottoscritte da almeno un terzo dei parlamentari; se entro un mese non si arriva all’elezione di nessun candidato, il Presidente del Consiglio è designato dal Presidente della Repubblica e nel caso in cui nemmeno il candidato così designato ottiene la maggioranza richiesta in Parlamento, si procede allo scioglimento delle Camere;
2. attribuzione al Presidente del Consiglio del potere di nominare e revocare i Ministri;
3. introduzione dell’istituto della sfiducia costruttiva: il Parlamento può esprimere la sfiducia al Presidente del consiglio solo con l’approvazione a maggioranza dei componenti di una mozione che contenga anche l’indicazione del successore;
4. rafforzamento dei poteri normativi sia primari che secondari del Governo ( la cui disciplina viene costituzionalizzata).

Si arriva così alla terza commissione parlamentare per le riforme istituzionali ( Commissione D’Alema ) che lavora dal 1995 al 1997 e in quell’anno predispone un progetto di revisione dell’intera seconda parte della Costituzione.

Il progetto è senza alcun dubbio quello in assoluto più innovativo: Enzo Cheli definirà la forma di governo che esso disegnava come una sorta di “semipresidenzialismo temperato”, alludendo con ciò al tentativo che esso esprime di coniugare insieme il sistema semipresidenziale e la tradizione parlamentarista.

Esso si fondava sui seguenti elementi:

1. elezione diretta del Presidente della Repubblica , concepito ancora sostanzialmente come organo di garanzia e tuttavia dotato del potere di nominare il Primo Ministro, tenendo conto dei risultati elettorali della Camera dei deputati ( il Senato avrebbe dovuto essere profondamente riformato e svolgere solo funzioni di garanzia), nonché il potere di nomina e revoca dei Ministri, sia pure su proposta del Primo Ministro; può sciogliere la Camera , ma solo in quattro ipotesi tipizzate ( approvazione di una mozione di sfiducia al Governo; rigetto delle questioni di fiducia; elezione della Camera; Elezione del Presidente della Repubblica );
2. eliminazione della fiducia preventiva;
3. rafforzamento del ruolo del Primo Ministro: propone nomina e revoca Ministri; ha il potere esclusivo di presentare disegni di legge alla Camera;
4. rafforzamento dei poteri del Governo in Parlamento: può chiedere di inserire determinati argomenti nell’ordine del giorno e chiedere tempi certi di decisione; può opporsi a leggi di spesa che possono essere rideliberate solo a maggioranza assoluta.

Il salto è dunque notevole, tanto che si può dire che il progetto segni già una significativa discontinuità con le proposte avanzate in precedenza. Ma la ragione va ricercata nel nuovo contesto politico istituzionale nel quale esse maturano. Il riferimento è ovviamente all’aggravamento della crisi di legittimazione che investe un po’ tutti i partiti in seguito alla vicenda di “mani pulite”, alla scomparsa di alcuni partiti storici ( che avevano contribuito alla stesura della Carta repubblicana ) e alla nascita di nuove formazioni politiche, al mutamento, sotto la spinta referendaria, del sistema elettorale che passa da proporzionale a maggioritario. Tutto ciò spiega come nel clima di allora ogni proposta fosse inevitabilmente condizionata da una serie di elementi, tra cui soprattutto due:

1. rafforzamento del ruolo del corpo elettorale e contestuale riduzione del ruolo di mediazione dei partiti;
2. miglioramento dell’efficienza nell’esercizio della funzione di governo, assicurando maggiori poteri all’esecutivo, con conseguente ridimensionamento del ruolo di mediazione del Parlamento ( della Camera).

Il risultato che così si è prodotto rappresentava un compromesso tra modello semipresidenziale e neo parlamentare, accolto in generale da valutazioni critiche soprattutto perché l’ibridazione proposta tra i due sistemi, se manteneva elementi non secondari di continuità col sistema parlamentare, presentava il rischio grave di creare una situazione di potenziale conflitto tra due poli, entrambi dotati di una forte legittimazione popolare, posto che anche il Primo Ministro di fatto era scelto direttamente dal corpo elettorale.

Sin qui le proposte che non sono sin qui approdate ad alcuna modifica formale della Costituzione. Ma, accanto a queste, vanno ricordate le proposte che invece si sono tradotte in specifiche riforme, sia pure non a livello statale, ma locale e regionale. Prima, la riforma del sistema elettorale di Comuni e Province, con elezione diretta dei rispettivi vertici dei Sindaci e dei Presidenti delle Province, con conseguente mutamento della forma di governo, all’insegna del simul stabunt, simul cadent e più tardi, nel 1999 con la legge cost. n.1, con il riconoscimento di una più ampia autonomia statutaria alle Regioni, estesa alla scelta della forma di governo, ma con la contestuale previsione di una forma di governo “provvisoria”, in attesa dei nuovi statuti regionali, che prevede , sul modello degli enti locali, l’elezione diretta del Presidente della Giunta, con eguali ripercussioni sui rapporti Giunta –Consiglio, anch’essi impostati secondo la regola più sopra ricordata.

4. E’ alla luce di quanto ho sommariamente richiamato che si può ora tentare di rispondere all’interrogativo posto all’inizio circa il rapporto di continuità/discontinuità che lega le proposte in discussione in Parlamento con quanto emerge dal dibattito e dalle proposte che l’hanno preceduta, ricordandone, anche in questo caso in estrema sintesi gli elementi portanti.

Il primo elemento è rappresentato dalla elezione del Primo Ministro mediante collegamento a singoli candidati al Parlamento o con una o più liste, nel quadro di un sistema elettorale che in ogni caso deve favorire il formarsi di una solida maggioranza collegata al Primo Ministro ( in sostanza un’elezione diretta), che vincola il potere formale di nomina da parte del Capo dello Stato ai risultati elettorali.

Il secondo elemento riguarda la scomparsa della fiducia preventiva: il Primo Ministro si presenta alle Camere, espone il programma di Governo, comunica i nomi dei Ministri, dopodichè solo la Camera esprime un voto sul programma ( il Senato è escluso dal circuito fiduciario, in ragione della sua nuova configurazione di Senato federale). Il terzo elemento riguarda l’attribuzione al Primo Ministro del potere di nominare direttamente e altrettanto direttamente revocare i Ministri, senza più proporne la nomina al Capo dello Stato e senza obbligo di passaggio parlamentare. Il quarto elemento riguarda l’attribuzione sempre al Primo Ministro del potere di determinare ( non più dirigere) la politica generale del Governo. Il quinto elemento attiene all’attribuzione al Primo Ministro ( senza coinvolgimento del Consiglio dei Ministri) del potere di porre la questione di fiducia con due uniche eccezioni: le leggi costituzionali e di revisione costituzionale ( disposizione questa che sancisce definitivamente il passaggio dell’iniziativa in tema di revisione della Costituzione dal Parlamento al Governo), mentre scompare la disposizione contenuta nell’attuale art.94, secondo la quale il voto contrario di una o entrambe le Camere su una proposta del Governo non comporta obbligo di dimissioni (segno inequivocabile della inutilità di una simile norma a fronte della dilatazione del potere di porre la questione di fiducia). Infine, il sesto elemento riguarda la disciplina del potere di scioglimento anticipato della Camera, che formalmente rimane intestato al Presidente della Repubblica, ma che di sostanzialmente diviene un potere del Presidente del Consiglio, Si prevede, infatti, che esso possa essere esercitato nelle seguenti ipotesi:

1. su richiesta del Primo Ministro che se ne assume la responsabilità;
2. in caso di dimissioni del Primo Ministro;
3. in caso di morte o impedimento permanente accertato del Primo Ministro;
4. in caso di approvazione di una mozione di sfiducia da parte del Parlamento;
5. in caso di voto contrario alla mozione di sfiducia, che veda il concorso dei voti determinanti dell’opposizione

Unico correttivo che può impedire lo scioglimento della Camera è rappresentato da una singolare applicazione dell’istituto della sfiducia costruttiva: approvazione da parte della maggioranza uscita dalle elezioni, con il voto favorevole di almeno la metà più uno dei componenti l’assemblea, di una mozione che indichi la volontà di proseguire nell’attuazione del programma di governo sotto la guida di un nuovo Primo Ministro, il cui nome deve essere anch’esso indicato nella detta mozione ( un istituto dunque destinato ad operare esclusivamente all’interno dei rapporti maggioranza e Primo Ministro, che taglia fuori del tutto l’opposizione e che al più potrebbe essere utile per un’alternanza programmata tra due diversi leader dello stesso schieramento, un p0’ sulla scorta dell’ “alternanza” immaginata a suo tempo da Craxi e De Mita ).

Nell’insieme dunque siamo di fronte ad un modello di forma di governo che non presenta alcun rapporto di continuità con le proposte più risalenti, ma in fondo neppure con quelle elaborate dalla Commissione D’Alema che, pur in un quadro fortemente innovativo, si mantenevano in un qualche modo ancora ancorate alle caratteristiche di fondo dei un sistema parlamentare. Siamo cioè molto al di là di ogni ipotesi di ammodernamento dell’attuale forma di governo centrata su una più netta distinzione tra il ruolo del Governo e del Parlamento, con accentuazione della capacità e dell’efficienza del primo nell’esercizio delle sue funzioni e , in quest’ambito, del ruolo del Presidente del Consiglio all’interno della compagine governativa.

E del resto, a quest’ultimo riguardo, non va dimenticato che, sia pure a Costituzione invariata, già molto è stato fatto in questi anni in questa direzione. Mi limito a richiamare l’avvenuta riforma della Presidenza del Consiglio e quella successiva dei Ministeri, entrambe concepite con l’intento di rafforzare i poteri di coordinamento e di guida del Presidente del Consiglio, il ricorso ai limiti della legittimità costituzionale dell’istituto della delega, l’avvio di un processo sempre più esteso di delegificazione, ma soprattutto alla progressiva riforma dei regolamenti parlamentari, culminata nel 1997 con quella più consistente del regolamento della Camera dei deputati che ha portato:

1. alla trasformazione del voto segreto da regola ad eccezione;
2. all’introduzione del contingentamento dei tempi della discussione parlamentare;
3. ad una nuova disciplina del potere di emendamento, che consente una loro drastica contrazione, attraverso l’accorpamento di quelli che si ispirano agli stessi principi o che comunque presentano un contenuto simile;
4. l’accentuazione dei poteri del Governo in sede di programmazione dei lavori e del relativo calendario.

Eppure qualche elemento di continuità le proposte oggi in discussione lo presentano con quanto avvenuto nel passato più recente, Innanzitutto l’idea di una valorizzazione della volontà popolare, che trasforma il momento elettorale in strumento per l’elezione dei propri rappresentanti nelle assemblee elettive, ma anche nella scelta di chi deve assumere le responsabilità di Governo. In secondo luogo , e soprattutto, presentano elementi di forte continuità con il modello istituzionale che, come si è detto, a partire dal 1993 è stato introdotto per Comuni, Province e ora per le Regioni.

Ma è proprio la trasposizione sul piano della forma di governo nazionale di quel modello a rappresentare anche l’elemento di maggiore discontinuità, direi di vera e propria rottura, giacchè essa determina una profonda alterazione di alcuni principi base del nostro sistema parlamentare rappresentativo.

E questo al di là di ogni, pur necessaria, considerazione della non comparabilità dei diversi livelli di governo considerati, in ragione del diverso tasso di responsabilità politico-istituzionali che spettano a quello nazionale

Questa riforma muta, infatti, radicalmente i “modi” ( art.2 Cost. ) attraverso i quali il popolo è chiamato ad esercitare la sua sovranità in un sistema rappresentativo e, in particolare a concorrere, associandosi in partiti a determinare la politica nazionale ( art.49 Cost.). Perché è di questo che stiamo parlando della dimensione nazionale della rappresentanza politica, quella nella quale si giocano le sorti dell’insieme dei principi e dei valori costituzionali, quella dove devono trovare una necessaria mediazione i grandi interessi che percorrono una società sempre più articolata e complessa.

Dunque “modi” che alludono ad una partecipazione mediata dai partiti e che si esercita soprattutto ( ma non solo ) attraverso l’esercizio del diritto di voto, che è in primo luogo strumento di scelta dei propri rappresentanti nel Parlamento nazionale; rappresentanti chiamati, proprio in ragione della funzione dell’organo parlamentare a svolgere le loro funzioni senza vincolo di mandato ( art.67 Cost.) ; il che , se deve avere ancora un senso non può che essere quello di far salve quelle regole che assicurano quella dialettica democratica di cui è intessuta la vita di assemblee elettive che non vogliano del tutto abdicare al loro ruolo.

SE questo è vero, il modello che la riforma ci propone non è affatto una razionalizzazione o se si vuole una modernizzazione del modello attuale, ma disegna un sistema alternativo: essa segna il passaggio da una democrazia rappresentativa ad una democrazia d’investitura di un unico organo istituzionale, senza peraltro darsi cura di introdurre alcun serio contrappeso.

Il che comporta tutta una serie di conseguenze.

Innanzitutto, un appannamento ancora maggiore di quanto già non sia possibile registrare, del ruolo dei partiti: essi vengono spinti ai margini del sistema, mentre sul proscenio appaiono solo i leader delle coalizioni, sempre più orientati a consolidare un rapporto personale diretto con l’elettorato ( la vicenda delle liste personali di alcuni “governatori” regionali dovrebbe essere istruttivo al riguardo).

In secondo luogo, si trasforma la sede principale della rappresentanza politica in un elemento secondario e utile solo in quanto interprete sollecita e fedele delle decisioni del Primo Ministro, prima ancora che del Governo.

In terzo luogo, fa dell’investitura popolare il vero perno attorno al quale ruota il sistema costituzionale: un elemento che fa agio su tutto e su tutti: sui diritti dell’opposizione, ma anche di quelli della maggioranza parlamentare; sulla dialettica che, anche in regime maggioritario, deve essere mantenuta all’interno delle assemblee elettive; sulle prerogative del Capo dello Stato, sugli strumenti di garanzia.

5. Con la proposta in discussione, dunque, il pendolo dei rapporti tra Governo e Parlamento, tutto spostato a favore del secondo all’inizio della nostra esperienza repubblicana si sposta per collocarsi al lato diametralmente opposto.

Se valutiamo insieme gli elementi di continuità e discontinuità che essa presenta nel quadro complessivo del lungo dibattito sulla nostra forma di governo, credo che ci siano una serie di interrogativi da porsi e più precisamente i seguenti:

1. il passaggio da un sistema elettorale proporzionale ad un sistema maggioritario impone necessariamente l’abbandono degli elementi base della nostra democrazia rappresentativa?
2. Ciò corrisponde davvero a quelle esigenze di razionalizzazione e adeguamento della nostra Costituzione formale a quella che alcuni chiamano una Costituzione materiale già operante?
3. Siamo davvero disposti ad avallare, anche a livello nazionale, un tipo di democrazia d’investitura del tipo di quella proposta?
4. Siamo davvero sicuri che tutto questo abbia qualcosa a che vedere con la modernizzazione delle nostre istituzioni, rese così più attrezzate, come spesso si sente dire a rispondere alla sfida della globalizzazione?
5. Siamo sicuri che, così come sta avvenendo a livello locale e regionale, non si corra il rischio grave di alimentare una cultura istituzionale che alla lunga possa considerare le assemblee elettive come inutili orpelli, e per giunta costosissimi, di un tipo di democrazia decrepita e superata?

E’ evidente che per quanto mi riguarda la risposta a questi interrogativi non può che essere radicalmente negativa.

In un saggio recente di Tommaso Edoardo Frosini, intitolato “Premierato e sistema parlamentare”, pubblicato su “Il Politico” ( n.1/2004) si mette in luce come gran parte delle democrazie europee abbiano dovuto accettare una dose più o meno forte di plebiscitarismo, combinandola con i principi classici della rappresentanza politica. Non solo, ma l’Autore allude, al riguardo, al formarsi di un vero e proprio “patrimonio europeo”. Non voglio qui discutere della fondatezza di quest’ultima affermazione, che peraltro mi pare eccessiva e comunque da valutare all’interno dei diversi contesti costituzionali, In ogni caso, ciò che mi pare certo è che le proposte di riforma della forma di governo che stiamo discutendo non costituiscano affatto una certa dose, ma una vera e propria “overdose”. Esse, se lette insieme a quanto già avvenuto agli altri livelli di governo, superano abbondantemente la linea oltre la quale quelli che Frosini chiama i principi classici della rappresentanza politica stentano a riconoscersi tale è la trasfigurazione cui sono sottoposti.

6. Infine, per concludere senza dare l’impressione che il mio intervento sia ispirato esclusivamente da un intento “conservatore” dell’esistente ( peraltro questo appellativo, riferito alla nostra Costituzione non mi è mai suonato offensivo), vorrei indicare, solo per accenni, ad una possibile linea di riforma che risponda alle reali esigenze che abbiamo di fronte, ma battendo una strada diversa. Innanzitutto partendo da una premessa che a me sembra ovvia, ma che i fatti dimostrano che tanto ovvia non è: credo che sia necessario isolare i diversi problemi che abbiamo di fronte e trovare per ciascuno di essi il livello ( la fonte) di intervento.

Così, se un problema è certamente quello di assicurare una maggior tenuta e una maggior coesione delle coalizioni che si formano in un sistema che sta avviandosi al bipolarismo, il terreno su cui operare mi pare che non possa che essere quello della legge elettorale ( ad esempio raccogliendo l’indicazione che da tempo viene da Giovanni Sartori e da altri, favorevole all’introduzione di un maggioritario a doppio turno; ma altre strade possono essere battute).

Così, se il problema è quello di assicurare ancora maggiori poteri del Governo in Parlamento, si può cercare di far progredire una riforma dei regolamenti parlamentari, che tuttavia, come accennato, molto hanno già fatto su questo versante.

Così, ancora, se il problema è quello di ridisciplinare il potere di nomina del Presidente del Consiglio, nulla vieta di costituzionalizzare una regola che corrisponde ai fatti ed è già praticata, ossia il vincolo all’esito elettorale.

Così, se il problema è quello di rafforzare la posizione del Presidente del Consiglio nell’ambito della compagine governativa, si può benissimo costituzionalizzare un potere di nomina e revoca dei Ministri, ma come potere di proposta al Capo dello Stato. E con la costituzionalizzazione del Consiglio di gabinetto ( come proposto utilmente in passato).-

Così, infine, se il problema è quello di dare stabilità all’Esecutivo, si può pensare alla costituzionalizzazione dell’istituto della sfiducia costruttiva, ma intesa in termini corretti, alla tedesca ( anche questa è un’utile proposta che viene dal passato). Al riguardo, credo che sia ora di liberarsi di quella che chiamerei la sindrome del ribaltone : evento comunque difficile in un sistema maggioritario, ma che in ogni caso va considerato evento che appartiene ad una corretta dialettica parlamentare, almeno in una democrazia rappresentativa, e non come un tradimento della volontà degli elettori, in assenza del resto di un qualche strumento che misuri il perdurare del consenso popolare espresso all’inizio della legislatura e che si da per scontato a priori per tutto il tempo della sua durata.

Ma, insieme a questi problemi, altri vanno segnalati come bisognosi di una rapida soluzione a partire da quello dei quorum previsti dall’attuale Costituzione in funzione di decisioni largamente condivise, al di là della distinzione tra maggioranza e opposizione: penso a quello per l’elezione del Capo dello Stato, ma soprattutto a quelli previsti dall’art.138 per l’esercizio della funzione di revisione costituzionale.

A quest’ultimo riguardo, il problema si incrocia con quello, molto discusso oggi della possibilità o meno di procedere a revisioni non puntuali, ma così consistenti da richiamare in realtà l’esercizio di un potere costituente piuttosto che di revisione. Se così è la soluzione non può essere soltanto quella di alzare gli attuali quorum, ma forse anche quella di ripensare all’intera procedura, distinguendo tra revisioni puntuali di singoli istituti e riforma di intere parti della Costituzione, prevedendo, ad esempio per le prime un quorum dei due terzi, comunque non degradabile a maggioranza assoluta e senza l’eventuale intervento referendario ( una procedura che si chiude in Parlamento), lasciando invece invariato il procedimento negli altri casi che rispondono più fedelmente al concetto di revisione, nonché per le altre leggi costituzionali.

Si tratta di modi molto diversi e alternativi rispetto a quelli oggi in discussione, ma che credo abbiano il pregio di mantenere saldo il rapporto tra l’esperienza che si è aperta con l’introduzione del sistema maggioritario e il sistema di democrazia rappresentativa che fino ad oggi abbiamo conosciuto.

 

Dibattito

Resoconto degli Interventi*

Interviene Aldo Loiodice, secondo il quale il quadro generale emerso dalle tre relazioni si delinea molto chiaramente nella sua negatività sotto molteplici profili. Egli si limiterà, pertanto, a segnalare solo alcuni aspetti di dettaglio, peraltro già fatti presente nel corso dell’audizione svolta dinnanzi alla I Commissione della Camera dei deputati.

Ritiene che il testo della riforma risulti poco comprensibile e incongruente in diversi aspetti. In tema di forma di governo, ad esempio, si chiede quale sia, in caso di dimissioni del Governo e di scioglimento anticipato da parte del Presidente della Repubblica, il Governo elettorale, il Governo, cioè, che deve gestire le elezioni. Evidentemente dovrà occuparsene quello dimissionario, perché il Presidente della Repubblica può nominare solo un Premier, che è quello che vince le elezioni. Ulteriore aspetto critico riguarda l’ipotetica parlamentarizzazione delle crisi di Governo in cui il Premier ha un ruolo e dei poteri oltremodo forti sul Parlamento, che si dissolve a suo piacimento. L’ipotesi della sfiducia può poi avere, secondo la dizione letterale, una versione meramente dissolutoria, per cui a seguito di votazione sulla sfiducia si procede allo scioglimento, e una versione costruttiva, interna però alla stessa maggioranza.

Osserva che il testo approvato dalla Camera, modificativo di quello iniziale del Senato, creerebbe un dualismo istituzionale e un monismo parlamentare: mentre con la Camera sussiste il rapporto fiduciario e quindi tutti i rapporti politici vi orbitano intorno, nei confronti del Senato si ha una frattura perché il Senato non ha alcun rapporto col Governo, al massimo può essere spogliato dell’approvazione di una legge di sua competenza. Allora, ne risulta una forma presidenziale sul versante del Senato e parlamentare, ma a premier rafforzato, sul versante della Camera.

In questa dimensione della forma di governo, si ha un parallelo svuotamento di tutti gli altri ruoli, compreso quello dell’elettorato, che non vota su un programma. Si registrano, quindi, vari profili di sfasatura.

Con riguardo alle competenze, ricorda che Labriola ha già ampiamente illustrato i problemi contenuti nel nuovo art. 70, che delinea un sistema a competenza fissa: vi sono infatti la legge camerale, quella senatoriale, quella “collettiva”, quella, infine, spostata sulla Camera. Quattro tipi di legge, dunque, senza gerarchia: il sistema delle fonti è basato sulla competenza sia per quanto riguarda gli enti che gli organi che devono esercitare il potere. Per risolvere i problemi di competenza si è ideato il meccanismo della decisione presidenziale o da parte di una commissione paritetica, decisioni, come noto, insindacabili, anche da parte della Corte costituzionale. Osserva che nella precedente versione del testo di specificava invece che la sindacabilità non era consentita in nessuna “sede legislativa”, espressione che secondo Loiodice era priva di senso alcuno ma che forse intendeva implicitamente ammettere il sindacato della Corte. Ricorda di aver sollevato tale problema nel corso della sua audizione dinanzi alla Commissione Affari costituzionali della Camera sortendo però l’effetto dell’eliminazione tout court di quell’espressione (“sede legislativa”) con conseguente eliminazione della “spada di Damocle” rappresentata dalla Corte.

Un’ulteriore questione riguarda le disparità nell’adozione dei regolamenti delle Camere: mentre si prevede, opportunamente, che il regolamento della Camera sia adottato a maggioranza dei 3/5 dei componenti, quorum che consente di tutelare le opposizioni, per il regolamento del Senato, invece, si dispone incomprensibilmente l’adozione a maggioranza assoluta. Peraltro, in relazione al contenuto dei regolamenti, si prevede che quello della Camera debba tra l’altro occuparsi dei diritti delle opposizioni e quello del Senato dei diritti delle minoranze (ovviamente, perché al Senato non si costituisce un’opposizione in senso tecnico). Ma questo che cosa significa? Che l’opposizione va tutelata con una maggioranza qualificata e le minoranze no? E’, osserva Loiodice, un’altra incongruenza del testo.

Passando poi a considerare l’art. 117 nella sua formulazione riformata, Loiodice afferma di non comprendere la ragione dell’eliminazione del vincolo dell’osservanza degli obblighi internazionali: che i trattati debbano essere rispettati dal legislatore è infatti cosa acquisita, sia per la dottrina che per la giurisprudenza. Tanto più che nell’art. 120 si prevede che l’intervento sostitutivo “dello Stato” (non più, quindi, del Governo) possa avvenire anche per mancata osservanza degli obblighi internazionali.

Loiodice osserva, in conclusione, che le incongruenze e le incomprensioni del testo - delle quali egli ha potuto rilevare solo alcuni aspetti – avrebbero richiesto un esame più accurato e maggior attenzione e meditazione da parte del legislatore, trattandosi di un testo costituzionale. Loda iniziative come quella odierna dell’AIC che rendono più conoscibile l’opinione degli studiosi, spesso ignorata. A tal proposito lamenta che le numerose audizioni svolte dalla I Commissione della Camera non siano state tenute in considerazione: il testo non è stato migliorato, ma rimane con il suo impianto fisso che non supera le contraddizioni pur ampiamente segnalate dagli studiosi.

Alessandro Catelani ritiene, in via generale, che il vizio di fondo della riforma risieda nella sua estrema vastità: con un solo progetto di riforma costituzionale si vuole infatti modificare l’intera Parte Seconda della Costituzione. I punti oggetto di modifiche sono quindi numerosissimi e ognuno di essi presenta svariati aspetti problematici che si vorrebbero risolvere in un colpo solo e con un unico atto. Il progetto risulta molto ambizioso, e su di esso è difficile convogliare un ampio consenso.

Come problema specifico vorrebbe trattare quello della rilevanza della legge ordinaria statale nell’ordinamento delle autonomie, problema che si riscontra anche nell’attuale Titolo V ma che il progetto di riforma potenzia. Ad esempio, in materia di istruzione attualmente sono previste norme generali statali (art. 117, secondo comma, lett. n) accanto alla potestà concorrente regionale; con la riforma, la potestà regionale diviene esclusiva e Catelani sottolinea che viene impiegato un termine che finora, in dottrina, ha avuto il senso di esclusione della legge dello Stato pur permanendo le norme generali statali in materia. E analogamente accade per la sanità: accanto alla nuova potestà esclusiva regionale si introduce una potestà legislativa statale di emanare norme generali in materia.

Catelani si chiede come si possano conciliare queste contrapposte affermazioni del testo costituzionale, D’Atena ha cercato di offrire delle soluzioni per queste contraddizioni così marcate, ma egli dichiara di non riuscire a risolverle perché sostiene che quando si parla di norme generali si fa riferimento a principi che vincolano, in quanto norme, le regioni. Si chiede allora che differenza ci sia rispetto alla comune legislazione di cornice e ne conclude che quella che viene considerata come la manifestazione più cospicua del potenziamento dell’autonomia regionale, cioè il conferimento di potestà esclusiva in certe materie, in realtà è condizionata dal legislatore ordinario statale che all’atto pratico rende concorrente o ripartita la potestà regionale esclusiva. Ricorda inoltre che le competenze regionali sono condizionate anche dalla determinazione statale di livelli essenziali delle prestazioni, in base alla lett. l) del secondo comma dell’art. 117 Cost., con una formula che data la sua genericità consente in ipotesi ala legislatore statale di vanificare completamente la competenza regionale. E tale formula è stata mantenuta, nonostante tutte le dichiarazioni di potenziamento dell’autonomia regionale. Certo, molto dipenderà dal legislatore statale e non è detto che adotti delle interpretazioni restrittive dell’autonomia regionale, pur potendo farlo.

Sottolinea quindi quanto sia rilevante la legge ordinaria dello Stato nella definizione dell’autonomia delle Regioni e ritiene che sia stato un profilo non sufficientemente inteso dal legislatore costituzionale del 2001, il quale, parificando la legge statale e quella regionale nel primo comma dell’art. 117, voleva invece dare una veste di prestigio alla legge regionale. Molto invece resta rimesso al potere condizionante della legge statale e questo dato si accentua nel progetto di riforma.

In questo quadro si inserisce la problematica della fine del bicameralismo come finora inteso: il fatto che vi siano competenze separate di Camera e Senato crea una serie di problemi, come evidenziato da Labriola. Aggiunge che lo Stato di diritto si basa sul rispetto della legalità, a sua volta incentrata formalmente sulla gerarchia delle fonti normative fissata in Costituzione: in tanto esiste una gerarchia delle fonti come garanzia reale dei diritti dei cittadini, in quanto esiste una qualificazione formale, differenziata delle varie fonti normative. Ora, se viene meno la gerarchia delle fonti per quanto riguarda le leggi ordinarie, che vengono approvate in parte dalla Camera e in parte dal Senato, se si scolorisce questo profilo formale, ecco che tutto il principio di legalità entra in crisi, perché esso si basa anche su questi aspetti formali.

Sempre in riferimento al Titolo V, il progetto di riforma lascia irrisolto il problema dell’autonomia finanziaria regionale, che è senz’altro la nota più dolente di tutta la problematica regionalistica e di trasformazione dello stato in senso federale. Catelani riconosce che ci si trova di fronte a una persistente inattuazione di una norma costituzionale, ciò che porta con sé la contraddizione del potenziamento delle funzioni regionali in un contesto di finanza ancora molto accentrata e di mancato decollo del potere impositivo regionale, vero motore dell’esercizio delle funzioni, con conseguenze sullo stesso autogoverno delle regioni.

Per concludere, ricorda che sulla prospettata forma di governo sono state rilevate varie criticità, anche se lui ritiene che le linee direttive abbiano una loro validità perché il problema risiede nelle istituzioni rappresentative. Quello della rappresentanza politica è un problema di estrema difficoltà, perché si tratta di far sì che il popolo, il corpo elettorale scelga realmente un proprio indirizzo politico, anche attraverso la scelta diretta del proprio esecutivo. In quest’ottica ritiene che certi istituti, come il presidenzialismo, siano stati a lungo considerati in maniera inesatta: se ne coglie solo l’aspetto di rafforzamento dell’esecutivo ma non la dimensione di maggior possibilità che si dà al popolo di eleggere direttamente degli organi esponenziali che ne rispettino l’indirizzo politico, senza intermediari. Osserva che anche la garanzia costituzionale dei partiti non impone necessariamente una forma di governo parlamentare. Vista poi la degenerazione del sistema dei partiti, la cosiddetta “partitocrazia”, ritiene che il loro ridimensionamento possa avere il suo significato, in un’ottica pienamente democratica.

Paolo Ridola interviene su due profili relativi, il primo, al metodo per affrontare la discussione sul progetto di riforma e il secondo a una questione di merito che riguarda la forma di governo. Ritiene che i due problemi siano comunque collegati perché il compito del costituzionalista di fronte all’intervento riformatore può essere duplice: da un lato segnalarne le aporie, le sviste, gli errori grossolani, in un’ottica che non è solo e necessariamente emendativa o migliorativa ma che consenta anche al costituzionalista di usare i suoi “strumenti del mestiere”; dall’altro si può cercare di ragionare sull’impianto complessivo del progetto di riforma. Sotto questo aspetto, ritiene che vi sia un filo comune alle tre relazioni, che hanno tentato di mettere in luce come su tutte le varie parti del progetto di riforma vi siano degli elementi di continuità con il dibattito svoltosi nei decenni precedenti e che molti dei problemi che affrontati dalla riforma vengono da lontano.

In linea generale Ridola si dichiara d’accordo, tuttavia ritiene anche che ci si trovi di fronte a un progetto nel quale circola un’idea di democrazia sostanzialmente nuova rispetto all’impianto originario della nostra Costituzione, il modello di una democrazia “stagna” – come definita da alcuni. Egli ritiene che tale modello prefiguri la transizione da una democrazia bloccata dalla conventio ad excludendum, quale è stata la democrazia italiana per tanti anni della Repubblica, ad una democrazia prigioniera del potere politico della maggioranza, impersonata dalla figura del Primo Ministro. Una democrazia priva degli strumenti di coordinamento e degli equilibri della tradizione parlamentare, e in particolare del parlamentarismo razionalizzato; equilibri che si reggono sulla centralità della mediazione della rappresentanza politico-partitica e che non sono sconosciuti neppure a forme di governo profondamente diverse, quale quella prefigurata dalla Costituzione francese del 1958. E anche se è vero che De Gaulle, nel celebre discorso di Bayeux del 1946, nel tracciare l’ideologia della V Repubblica disegnava il modello di una democrazia in cui il Capo dello Stato assicura l’unità al di sopra delle divisioni dei partiti, è anche ben noto che la geometria variabile secondo cui ha funzionato la forma di governo della V Repubblica - e che secondo alcuni ha rappresentato la vera risorsa della forma di governo semi presidenziale - si è retta anche, molto, sugli equilibri della rappresentanza politico-partitica.

Nel progetto di riforma affiora quindi una democrazia priva degli strumenti di equilibrio del parlamentarismo razionalizzato, e senza neanche i checks and balances delle democrazie dualiste di tipo statunitense. E’ una democrazie nella quale manca completamente l’equilibrio tra componenti rappresentative e componenti plebiscitarie, che è una miscela che fa parte delle tradizioni costituzionali comuni in Europa, secondo l’insegnamento di un celebre saggio di Fraenkel. E’ invece una democrazia che si regge su un’idea di popolo inteso come unità monolitica e che trova la sua espressione in forme di investitura plebiscitaria piuttosto che una democrazia mobile, conflittuale, non ingessata e fondata sulle articolazioni del tessuto pluralistico della società.

Fatta questa premessa, Ridola interviene su alcuni caratteri della forma di governo. Si dichiara non particolarmente preoccupato per il rafforzamento dei poteri del Primo Ministro di per sé, perché in fondo si tratta di un elemento con cui le esperienze costituzionali del ‘900 hanno dovuto fare i conti: è una storia lunga e travagliata, piena di elementi di ambiguità, ma sicuramente è un rafforzamento che risponde alla peculiarità delle domande delle società complesse, cui i Governi devono far fronte attraverso l’indirizzo politico. Ciò che trova invece assai preoccupante è che ancora una volta il rafforzamento dei poteri del Primo Ministro sia stato sostanzialmente privato dei contrappesi conosciuti in altre esperienze costituzionali, quei contrappesi che nel sistema britannico risiedono proprio nella forza della rappresentanza politico-partitica e nella Kanzlerdemokratie tedesca nel ruolo forte del Bundestag: non bisogna infatti dimenticare che nel sistema tedesco se il Bundestag è capace di sorreggere una maggioranza non è certo un soggetto istituzionale messo nell’angolo.

Il profilo del disegno riformatore che gli desta maggiore preoccupazione riguarda l’uso del potere di scioglimento, che egli definisce il “pivot” della forma di governo. Ricorda che nella storia dei regimi parlamentari tale potere è stato molto spesso inteso come un fattore di equilibrio e di riequilibrio, mentre nel progetto di riforma viene invece inteso in un’ottica essenzialmente conflittuale: lo scioglimento come arma di lotta del Premier a seguito della richiesta di voto conforme sulle proposte del Governo; lo scioglimento come sanzione successiva ad un voto di sfiducia; lo scioglimento funzionale che permane nell’art. 92, terzo comma, ma che la maggioranza (e solo essa) può paralizzare; lo scioglimento su richiesta del Primo Ministro nel nuovo art. 88, che ancora una volta può essere bloccato solo dalla maggioranza. Si chiede dove sia in tutto ciò la dialettica tra maggioranza e opposizione e che forma di governo sia, quella in cui tale dialettica venga a mancare.

Tralasciando altri aspetti, conclude osservando che questo quadro è reso ulteriormente preoccupante dal fatto di essere privo di qualunque indicazione che venga incontro all’esigenza, ampiamente manifestata dopo la riforma elettorale del 1993, di rafforzamento del sistema delle garanzie, non soltanto sul terreno delle istituzioni ma anche su quello del processo politico che si svolge nella società civile (ricorda esemplificativamente il problema della legislazione sui partiti, le finanze della politica, l’informazione, il conflitto di interessi, e così via).

Se si pensa al panorama offerto dalla storia del costituzionalismo, ci si rende conto di trovarsi di fronte a un progetto che è molto lontano da quegli obiettivi di limitazione del potere che fanno parte della tradizione del costituzionalismo, ma anche dalle linee di legittimazione delle democrazie pluralistiche, che si fondano su una sfera pubblica comunicativa, non ingessata nelle logiche maggioritarie di una democrazia “stagna”.

Michele Ainis dichiara di volersi limitare ad alcune osservazioni estranee alle scelte di merito della riforma e di sottoscrivere pienamente quanto da ultimo sostenuto da Ridola.

Dal suo punto di vista, anche ad un esame meramente formale del progetto riformatore salta immediatamente agli occhi l’inosservanza delle regole minime del diritto costituzionale.

La nostra Carta costituzionale era originariamente composta da 139 articoli, i quali, dopo la potatura praticata nella scorsa legislatura, sono diventati 134: 5 sono stati abrogati, altri hanno subito delle robuste iniezioni di parole (ad esempio, l’art. 111 è stato da più parti definito come tipico di un regolamento di condominio). La riforma in itinere modifica ora 52 articoli e ne aggiunge 3 ex novo.

Ne derivano quattro conclusioni. La prima è nella forza dei numeri: Ainis ricorda in proposito un bel saggio di Jemolo sull’elemento quantitativo nel diritto, secondo il quale vi è una soglia oltre la quale la quantità diventa qualità. E’ pertanto assai dubbio che in questo caso abbiamo a che fare con una revisione costituzionale, si tratta di una vera riforma costituzionale e quindi il potere costituito si trasforma sostanzialmente in potere costituente.

La seconda conclusione è che vista in ogni suo aspetto, la riforma degiuridicizza la Costituzione poiché depotenzia gli organi di garanzia: il Capo dello Stato perde il potere di scioglimento; la Corte costituzionale viene lanciata nella mischia della politica, sia per effetto dell’aumento della quota di giudici costituzionali eletti dal Parlamento, sia per il previsto ricorso diretto dei Comuni, che nello scenario più presumibile porterà alla paralisi dell’organo. Contraddittoriamente, poi, si creano delle aree di esenzione dal sindacato costituzionale: richiama i problemi posti dal nuovo procedimento legislativo e osserva che poiché la scelta dei Presidenti delle camere è proclamata insindacabile, si ribalta ciò che dalla sentenza n. 9/1959 la Corte poteva fare, e cioè il sindacato sui vizi formali della legge.

Vi è poi il capitolo della distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni, che egli ritiene un assoluto pasticcio e in relazione al quale è assai facile prevedere che in futuro a decidere sarà il diverso peso politico, di volta in volta mutevole, delle autonomie o dello Stato, e che il “tiro alla fune” delle competenze porterà alla rivincita della politica sul diritto.

La sua terza conclusione è che questa riforma non funziona. Non funziona il procedimento legislativo, come già ampiamente illustrato da Labriola, ma secondo Ainis c’è un ulteriore punto critico relativo al Senato federale: esso infatti si compone di un numero fisso di senatori, 252, distribuiti nelle diverse regioni in proporzione alla popolazione e che decadono a gruppi. Se si verifica lo scioglimento anticipato di un governo regionale e se un censimento nel frattempo abbia documentato la crescita della popolazione in quella stessa regione, la regola costituzionale sarà disapplicata, perché o si eleva il numero (che però è fisso) dei senatori o altrimenti non si rispetta il rapporto con la popolazione. Questo aspetto era già stato segnalato nel corso dell’esame della riforma, ma naturalmente nulla è cambiato.

Quarta conclusione: le tecniche di redazione, la scrittura, il linguaggio di questo testo di riforma non hanno assolutamente dignità costituzionale. Il testo è viziato da un’incontinenza semantica davvero disarmante. Val la pena ricordare l’art. 70, che per effetto della riforma passerebbe dall’attuale lunghezza di un rigo a 113 righe e dalle attuali 9 parole a 717 parole, divenendo, da solo, più esteso dell’intera Parte Prima della Costituzione. Si chiede se tutto ciò abbia una ragione e osserva che di certo essa non risiede nel bisogno di chiarire meglio il meccanismo e le procedure ivi previste perché in tal caso sarebbe vero l’opposto: una vecchia lezione di Ludovico Muratori insegnava che quante più parole si spendono in una legge con l’intento di chiarirne il senso, tanto più si realizza l’effetto opposto di renderlo più oscuro. Inoltre leggendo l’incipit dell’art. 70, ci si rende conto dell’incomprensibilità di un testo che dovrebbe poter essere letto e capito anche nelle scuole. Per non dire poi dei periodi sgrammaticati, dei salti di punteggiatura, dei pleonasmi: ad esempio, l’art. 72 dice per due volte che il lavoro parlamentare è organizzato in commissioni; in altri casi si riscontrano dei veri slalom linguistici: nell’art. 120 si diceva che la legge statale viene chiamata a dettare principi alle regioni affinché le regioni rispettino questi principi. Ci sono frasi assolutamente cacofoniche, come quella che figura nell’art. 64 dove si menziona “l’espressione del parere” che i Consigli regionali “possono esprimere”.

In conclusione, se si pensa che la vigente Costituzione alla fine dei lavori in Assemblea fu sottoposta a letterati e scrittori, come Concetto Marchesi ed altri, per renderne più elegante il testo, di fronte a questo progetto subentra un profondo senso di sconforto.

Massimo Luciani ritiene che non sia stato un caso che tutte e tre le relazioni introduttive abbiano inserito la valutazione della riforma in un contesto più ampio. Ha l’impressione che ciò sia stato necessario per ragioni metodologiche, ma anche, sostiene, perché diverte complicare le cose, mentre questo testo si presta a considerazioni critiche molto semplici. Precisa che il problema non è di ordine politico, non si tratta, cioè, di essere a favore o contro la maggioranza politica che lo ha approvato, ma di fare il proprio mestiere di costituzionalisti e rilevare le molte incongruenze testuali, stilistiche, sistemiche che vi sono presenti.

Chi lo ha preceduto ha inserito l’esame del testo in un contesto più ampio, ricostruendo puntualmente il filo rosso che ha legato lo sviluppo della discussione e della pratica istituzionale nel nostro Paese, ma Luciani ritiene che a questo punto sia preferibile porre, per contestualizzare la riflessione, la seguente questione: come se ne esce? Infatti, quale che sia l’esito di questa riforma, sia che venga votata (e seguita dall’eventuale referendum) sia che non vada in porto, ci si deve porre il problema di come uscirne, innanzitutto perché la questione del sistema delle garanzie dopo il passaggio al maggioritario rimane in piedi comunque. Anche D’Atena, quando alla fine della sua relazione sottolineava questo punto, lo faceva non con lo sguardo rivolto alla contingenza ma in una prospettiva di preoccupata considerazione di un problema del nostro sistema costituzionale.

Per quanto riguarda la forma di governo, Luciani si chiede se sia effettivamente così necessario toccarla. La sua impressione, al contrario, è che proprio le vicende del secondo governo Berlusconi dimostrino con grande chiarezza che il problema non sono le regole costituzionali ma i rapporti e gli equilibri politici tra le forze di una coalizione. Ritiene che le attuali regole costituzionali consentano al Governo di avere degli strumenti di difesa e che vada meglio meditata l’affermazione di chi sostiene che la nostra non è una forma di governo parlamentare razionalizzata. Gli pare che, come sempre, il problema dell’instabilità dei nostri governi riguardi la leadership, ed è un problema che non si risolve con le regole costituzionali, perché non vi è nessun governo che può restare catafratto dalle regole giuridiche se la questione è politica. A suo dire, si tratterebbe piuttosto di applicare con rigore alcune previsioni costituzionali esistenti, quali, ad esempio, le regole sul procedimento legislativo: ritiene bizzarro che non sia stata la Corte costituzionale a mettere in luce l’esigenza di maggior rispetto del principio del voto articolo per articolo e voto finale, e che si sia dovuto attendere il messaggio presidenziale di rinvio di una legge alle Camere. Sottolinea il fatto che indubbiamente i governi hanno abusato di una certa lettura dell’art. 76 della Costituzione, ma non si è vista una reazione da parte della giurisprudenza costituzionale degli ultimi anni che sia stata all’altezza della sfida lanciata dai governi. Inoltre, osserva che i Regolamenti parlamentari sono stati modificati per rendere la macchina più efficiente, ma ciò è accaduto quando col passaggio al sistema elettorale maggioritario in realtà sarebbe stato necessario rendere la macchina più garantista nei suoi diversi aspetti.

Ritiene quindi che le forze politiche dovrebbero presentarsi alle prossime consultazioni elettorali generali con il gentleman agreement di non toccare questa parte della Costituzione, trovando invece l’accordo sull’esigenza, che è reale, di rimettere mano al sistema delle autonomie. E ciò non con intenti di riscrittura e di cambiamento radicale bensì in un’ottica di manutenzione costituzionale. E’ di tutta evidenza l’esistenza di falle, insufficienze ma anche eccessività nella legge costituzionale n. 3 del 2001 di riforma del Titolo V: materie come professioni, grandi reti, ad esempio, perché mai sono state regionalizzate? E il regionalismo cooperativo, gli istituti di cooperazione dove sono? Occorrerebbe prevedere un impegno comune in questo senso.

Vorrebbe, infine, non doversi porre il problema dell’art. 138 Cost. e gli piacerebbe che le forze politiche comprendessero che le Costituzioni non si cambiano a colpi di maggioranza. Ma dato che così non è, propone di modificare l’art. 138 per rendere più rigida la Costituzione, anche se sembra difficile chiederlo adesso, quando nel 2001 la Costituzione è stata modificata a maggioranza.

Allora, resta in piedi la speranza del gentleman agreement di cui sopra, anche se il problema è trovare dei gentleman...

Alessandro PACE rileva che stiamo assistendo a una «congiura politico-culturale» ai danni della nostra Costituzione: una congiura potenzialmente analoga, nei risultati, a quella che, intorno all’ultimo quarto del secolo XIX, subì lo Statuto Albertino e in conseguenza della quale lo Statuto fu, da allora in poi, pressocché unanimamente considerato flessibile. Si sostenne allora da parte monarchica - non senza una evidente contraddizione - che, mancando nello Statuto una specifica disciplina della revisione di esso, «i principi regolatori delle altre leggi» dovessero applicarsi alla lex legum (sic!). Ciò però consentì a Vittorio Emanuele II e ai sostenitori del «continuismo sabaudo» di non accedere alle richieste di istituire un’assemblea costituente, da più parte levatasi in Italia dopo il conseguimento dell’unità italiana.

Ebbene se, in presenza di un sistema elettorale tendenzialmente maggioritario, l’art. 138 Cost. continuasse a restare inalterato in ogni sua parte, la conseguenza sarebbe quella di una flessibilizzazione strisciante anche della nostra Carta costituzionale, una flessibilizzazione che sarebbe tanto più probabile in quanto le modifiche coinvolgessero contestualmente, come appunto nel d.d.l. Berlusconi, oggetti diversi tra loro (devolution, premierato, riforma del Parlamento, composizione della Corte costituzionale ecc.). In questo senso Pace condivide le preoccupazioni espresse da D’Atena nella sua relazione e da Luciani nel suo intervento, entrambi critici del mantenimento della attuale possibilità di modifiche costituzionali a maggioranza; e le condivide anche perché egli non crede nella validità teorica e nella pratica efficacia della dottrina dei «principi supremi», in favore della quale la Corte costituzionale ha fatto molte proclamazioni di principio, ma di cui non ha fatto mai applicazione concreta in presenza di vicende cruciali (e cioè quando avrebbe dovuto farlo), ad esempio nel dichiarare l’incostituzionalità del cd. lodo Schifani per violazione del principio d’eguaglianza (sentenza n. 24 del 2004) .

Pace tuttavia osserva che l’art. 138 potrebbe anche rimanere inalterato in ogni sua parte, qualora i giuristi facessero della «cultura della manutenzione costituzionale» la loro bandiera. Una cultura - quella della manutenzione costituzionale - che, non confondendo la «causa» della rigidità costituzionale con la «previsione» del potere di revisione costituzionale - ha ben chiaro che la finalità del potere di revisione costituzionale non sta nel «fondare» la rigidità bensì nella possibilità di effettuare «modifiche nella continuità»: vale a dire nella possibilità di effettuare modifiche che salvaguardino nel contempo la stabilità delle regole della costituzione scritta e la superiorità di questa nel sistema, e quindi evitino modifiche sconvolgenti. Resterebbe comunque fermo il rispetto della «forma repubblicana» sostanzialmente intesa (vale a dire il divieto di sopprimere quei principi e quelle situazioni giuridiche soggettive che costituiscono la ragion d’essere di una «repubblica»).

Volendo portare avanti questo messaggio in favore della «cultura della manutenzione», che gli sembra non solo teoricamente esatto ma anche politicamente redditizio, Pace suggerisce di verificare cosa sia proceduralmente consentito dall’art. 138 Cost. Ebbene, la tesi da lui ripetutamente sostenuta, è che l’art. 138 consente solo modifiche puntuali ed omogenee, in quanto, essendo la Costituzione autoreferente quanto alla propria validità ed efficacia, solo essa può dettare le regole della propria modifica, e poiché l’art. 138 contempla solo revisioni e non riforme, quest’ultime non sarebbero ammesse.

Per la verità gli è stato obiettato che non sta scritto da nessuna parte, esplicitamente, che le modifiche non possano essere totali e che debbano essere solo puntuali. Ricorda però che Ainis, nel suo intervento, ha centrato bene il punto affermando che le revisioni, se non sono puntuali, diventano riforme. Non è infatti un caso che le Costituzioni che ammettono le modifiche disomogenee (alle quali sono parificate le modifiche relative alla forma di Stato e ai diritti fondamentali) prevedano che alla presentazione di siffatte proposte di modifica costituzionale segua lo scioglimento delle Camere del Parlamento e una successiva elezione avente una finalità “paracostituente” (nel tentativo…di giuridicizzare l’esercizio del potere costituente che per definizione è puramente fattuale).

Pace ritiene perciò che l’affermazione vada rovesciata: quando la Costituzione tace, le uniche revisioni possibili sono quelle puntuali e omogenee. Pertanto le riforme totali (e le modifiche disomogenee), per poter essere consentite, devono essere specificamente previste e, anzi, devono seguire un procedimento più rigoroso di quello previsto per le revisioni puntuali.

D’altra parte, che questa sia la conclusione cui si deve pervenire alla luce del nostro art. 138 Cost. risiede, nell’attuale disciplina del procedimento di revisione costituzionale, dalla presenza di quella garanzia «oppositiva» (la possibilità di promuovere un referendum popolare approvativo delle modifiche costituzionali) che D’Atena ritiene non essere di per sé sufficiente, ma che invece, ad avviso di Pace, dimostra la natura squisitamente (e doverosamente) omogenea delle modifiche costituzionali. Infatti, se la Corte costituzionale ha già escluso, nella sua giurisprudenza relativa all’art. 75 Cost., l’ammissibilità di referendum abrogativi su quesiti disomogenei (perché un siffatto referendum vulnererebbe la libertà di scelta dell’elettore), a maggior ragione ciò deve valere per il referendum popolare sulle leggi di revisione costituzionale. D’altra parte, come osservava poco prima Catelani, la riforma Berlusconi riguarda una tale serie di temi importanti e tra loro diversi, che è impossibile ritenere che la generalità dei cittadini possa esprimersi su di essi allo stesso modo, potendo l’elettore essere favorevole ad alcune modifiche e contrario ad altre.

L’altra critica abitualmente mossa alla tesi della doverosa puntualità delle modifiche costituzionali è, che se si volesse procedere ad una riforma costituzionale di ampio respiro, la doverosa omogeneità di contenuto delle singole proposte di modifica potrebbe determinare una riforma intrinsecamente incoerente. Ma, rileva Pace, questa critica contiene una petizione di principio perchè dà per presupposto ciò che invece dovrebbe dimostrare, e cioè che la nostra Costituzione possa essere contestualmente modificata in più parti. Del resto, conclude Pace, la Costituzione USA costituisce la dimostrazione migliore di come una costituzione possa vivere felicemente per più di 200 anni, pur essendo stata puntualmente modificata da emendamenti aventi specifici oggetti. La coerenza delle varie modifiche apportate nel tempo è stata cercata (e perseguita) a livello interpretativo, come del resto, da che mondo è mondo, accade per qualsiasi tipo di legge.

Gaetano AZZARITI afferma che il susseguirsi delle relazioni e degli interventi ascoltati nella giornata odierna, gli ha fatto sorgere la domanda sul come si sia potuti giungere fino a questo punto, se è vero che sono pochi i costituzionalisti, anche di diverse sensibilità, che sostengono questa riforma costituzionale e la valutano in termini positivi. La domanda che egli si pone non riguarda, evidentemente, la sfera del politico, non riguarda cioè le (ben note) ragioni politiche che hanno condotto a tale situazione: in questo contesto accademico la domanda deve tradursi nell’altra, più delicata, che porta a interrogarsi sulle responsabilità dei giuristi per questa situazione generalmente considerata critica. Ricorda in merito la riflessione autocritica che da tempo sta compiendo Gustavo Zagrebelsky, che imputa al silenzio dei costituzionalisti una qualche responsabilità nelle vicende del passato. Un’altra concorrente ragione è da rinvenirsi nell’irrilevanza cui è condannato il ceto dei costituzionalisti, poco ascoltato dal sistema politico. In ogni caso rimane utile continuare a riflettere sulla domanda di fondo: come siamo giunti fin qui?

Ad essa, poi, può aggiungersene un’ulteriore: come manifestare con coerenza ed incisività il proprio dissenso al progetto di revisione, in una situazione come quella attuale? Diverse ipotesi sul “che fare?” sono state già avanzate da chi è intervenuto a questo Convegno, ma egli ritiene che esse non siano tra loro omogenee ed inoltre ognuna di esse incorre in qualche difficoltà ulteriore determinata dal logoramento della situazione di fatto. Antonio D’Atena, ad esempio, ricordava come fosse importante, per ribadire il ruolo della Costituzione come legge non di parte, riflettere sul ruolo dell’art. 138, richiamando la proposta di innalzamento dei quorum necessari per la revisione costituzionale. Azzariti condivide pienamente la necessità di riaffermare il principio che le revisioni costituzionali non devono essere “di maggioranza”, se si vuole evitare il “pericolo mortale” per il costituzionalismo democratico moderno, che ogni maggioranza riscriva la “sua” costituzione, sicché ogni legislatura verrebbe compromessa dalla “questione” della revisione della costituzione, sfumando, fino a confondere, i distinti piani della normazione ordinaria (e contingente) e quella relativa ai principi costituzionali (estranei alla disponibilità delle maggioranze politiche accidentali). Ciononostante, si chiede se non sia tardi per avanzare l’ipotesi richiamata da D’Atena, rischiando di “chiudere la stalla quando i buoi sono scappati”. Intanto perché già alcune ampie modifiche del testo costituzionale - come quella del Titolo V - sono state (malamente) realizzate, ed hanno bisogno di evidenti interventi di correzione: l’innalzamento del quorum li renderebbe più difficili. Se poi dovesse passare la riforma attualmente in discussione in Parlamento, occorre riflettere sul fatto che il successivo innalzamento del quorum porterebbe a sostenere, rendendo difficilmente modificabile, una situazione che non piace affatto, assegnando un surplus di rigidità ad un sistema costituzionale ritenuto dai più regressivo e mal congegnato, nonché approvato da una maggioranza parlamentare ristretta.

D’altronde, l’ipotesi di accentuare la rigidità contrasta con l’altra ipotesi, sostenuta in precedenza da Alessandro Pace, che auspica l’abbandono delle proposte di “grande riforma” di intere parti della Costituzione, per adottare la diversa cultura della “manutenzione costituzionale”: se innalziamo i quorum, rendendo più impegnativa ogni modifica (puntuale o complessiva che sia) della Costituzione, non si favorirà certo la manutenzione.

A proposito di quest’ultima proposta, Azzariti, aggiunge di avere qualche perplessità legata – anche in questo caso – alla situazione di fatto ed allo stato di logoramento in cui versiamo. Infatti, osserva Azzariti, una cultura della “manutenzione costituzionale” – a differenza di Paesi quali la Germania, ma anche gli USA - in Italia non c’è mai stata. Non può dunque pensarsi possa imporsi in una situazione tanto compromessa qual è l’attuale. In caso, allora, si tratta di lavorare sui presupposti per creare tale cultura.

Ma allora, più che alla mera manutenzione, è forse necessario impegnarsi a sostenere la “cultura costituzionale” tout court, se si ritiene che sia essa nel suo complesso ad uscire indebolita dalle vicende politiche, istituzionali e sociali degli ultimi anni. Lavorare sui presupposti culturali della crisi della Costituzione è molto importante, e in fondo tanto il “patriottismo costituzionale” quanto la “lotta per la Costituzione” (che esprimono bene l’esigenza di un impegno culturale “forte” nell’analisi dei costituzionalisti), sono senz’altro prospettive da perseguire, nonché valori etici non negoziabili per chi esercita il mestiere del costituzionalista. Tuttavia, esprimendo un ulteriore considerazione, ci si deve anche realisticamente chiedere che risultati possa avere una lotta per la Costituzione in una fase in cui le interpretazioni costituzionali non sono più come in passato tra loro fortemente omogenee, anzi risultano essere sempre più divise. Non vi è più un ceto politico che si riconosce interamente nella Costituzione, ma – di più - non è neppure facile dire quanto ancora ci sia un ceto di costituzionalisti che universalmente vi si riconosca.

Quest’ultima considerazione non deve portare a desistere o ad arrendersi dinnanzi alle difficoltà ed alle divisioni, deve invece rendere consapevoli della profondità del lavoro da intraprendere, senza illudersi che si possano imboccare scorciatoie o accontentarsi di soluzioni immediate.

Crede dunque che per poter lavorare su quei presupposti e animare la cultura costituzionale secondo i principi deontologici della missione del costituzionalista, sia necessario mettere in discussione l’intera e lunga stagione della revisione costituzionale per come si è andata affermando in Italia. Richiama in proposito la relazione di Paolo Caretti, che dimostra come il più recente progetto di revisione costituzionale, appena approvato in prima lettura dai due rami del Parlamento, non sia un mostro nato dal nulla, ma abbia una stretta continuità con il dibattito degli anni passati. Concorda pienamente sull’analisi proposta, ma ritiene utile precisare un aspetto decisivo: Caretti ha sostenuto che vi è, sì, continuità ma che comunque questo disegno costituzionale è anche espressione di una rottura, poiché si passa da una democrazia costituzionale a una democrazia di investitura, quella che Paolo Ridola definiva nel suo intervento democrazia “stagna”. Azzariti si chiede cosa ciò possa significare, se cioè per contrastare la pericolosa accelerazione impressa dall’ultimo progetto di revisione della seconda parte della costituzione, sia sufficiente auspicare un passo indietro, per tornare alla situazione del 2001, oppure se – riprendendo l’immagine proposta da Caretti – l’“overdose” che è stata assunta nel nostro sistema costituzionale non sia in realtà l’ultima dose di un sistema già compromesso. Se così fosse, se cioè il nostro sistema è da ritenersi non da oggi alterato, allora non basta fare un passo indietro ma bisogna cercare di curare la malattia alla radice.

Chi volesse andare alla radice della crisi dovrebbe riflettere sulle parole d’ordine che hanno segnato la lunga transizione costituzionale non ancora ultimata, sintetizzabili nella formula del “rafforzamento dell’efficienza e della stabilità”: efficienza delle istituzioni e stabilità dei governi. Si tratta di esigenze in sé comprensibili e condivisibili, la cui assolutizzazione ed ideologizzazione hanno però fatto dimenticare ogni altra, finendo per sacrificare oltremodo la cultura dei diritti e delle garanzie; incrinando l’equilibrio necessario tra efficienza e garanzie.

Ed in questo caso la responsabilità della dottrina e del ceto degli studiosi appare massima, poiché se può comprendersi che un sistema politico frammentato e in crisi possa prediligere le ragioni dell’efficienza e della stabilità, al fine di rilegittimare se stesso, non può invece giustificarsi l’avvallo fornito ad un atteggiamento assolutizzante e unilaterale da parte di chi deve valutare e giudicare l’operato del sistema politico, senza integrarsi acriticamente in esso.

Anche sul piano dei “modelli” di Costituzione, qualche utile osservazione può essere proposta. Ritiene che si possa essere tutti concordi sul fatto che si è da ultimo definitivamente passati da un modello di Costituzione condivisa a un modello di Costituzione imposta, abbandonando il modello di democrazia consensuale, però, anche in questo caso non ci si può nascondere che ciò ha avuto inizio con gli strappi frequenti alla regola scritta nell’art. 138, già ricordati da Caretti: le varie commissioni bicamerali, la riforma del Titolo V, il referendum sul Titolo V non più con carattere oppositivo. La nuova formulazione dell’art. 138 proposto dall’ultimo progetto di riforma razionalizza e porta alle sua ultime conclusioni questo sistema. Egli è convinto che gli esiti siano da temere perché se si giunge a trasformare il referendum da oppositivo a confermativo, eliminando, inoltre, la doppia maggioranza, e quindi la sollecitazione a ricercare maggioranze al di là di quella strettamente politico-governativa, perché tanto il referendum si tiene comunque, si delinea una chiara ipotesi di sistema costituzionale di carattere plebiscitario (con forti venature populistiche). Insomma, col nuovo sistema per cambiare la Costituzione sarebbe sufficiente una maggioranza purché sia, assicurata e favorita da un sistema maggioritario (quindi una maggioranza parlamentare non coincidente con una maggioranza reale), più il consenso del popolo (diventando decisivo, a quel punto, il controllo degli strumenti di comunicazione, e la conseguente capacità di condizionamento e di formazione dell’opinione pubblica).

L’abbandono della cultura delle garanzie è poi del tutto palese se si riflette sugli organi Presidente della Repubblica e Parlamento.

Nei manuali si legge ancora che i due poteri più importanti del Presidente sono quello di nomina e quello di scioglimento. Sul primo, osserva che si tratta di un potere svaporato già nel 1993, con l’introduzione del sistema elettorale sostanzialmente maggioritario, anche se è vero che non è stato completamente sepolto perché, come dimostra la storia recente delle crisi delle maggioranze e del succedersi dei Governi entro una stessa legislatura, anche se sbiadisce subito dopo le elezioni tale potere rivive negli stati di crisi che si aprono durante la legislatura. Con questa riforma, invece, sparisce del tutto, non conservando il Capo dello Stato alcun ruolo di intermediazione in nessun caso di malessere delle maggioranze parlamentari o del Governo.

Sullo scioglimento molto è stato detto, è un potere che passa definitivamente all’esecutivo, alla responsabilità del Primo Ministro. Il Presidente della Repubblica è tagliato fuori anche nell’ipotesi residuale e improbabile di quell’anomala sfiducia costruttiva, prevista nell’ultimo progetto di revisione, in cui la maggioranza in Parlamento riesce a nominare un nuovo Primo Ministro.

Ricorda poi che l’equilibrio tra efficienza e garanzie richiederebbe che a un Governo rafforzato corrisponda un Parlamento rafforzato. E’ evidente, invece, che da molto tempo il nostro Parlamento si sta indebolendo e la sua crisi fa tutt’uno con la crisi della rappresentanza. Potrebbe sempre rilevarsi che da tempo – può risalirsi all’inizio del secolo scorso – il ruolo dei Parlamenti sono discussi, ma è anche vero che l’attuale debolezza dei Parlamenti trova le sue ragioni immediate nel passaggio dalla democrazia consensuale degli anni ’70, dalla presunta centralità del Parlamento, a una democrazia che si è voluta chiamare “decidente” e che è stata realizzata con un eccesso di zelo tra la XIII e la XIV legislatura. La riforma dei regolamenti parlamentari della scorsa legislatura è significativa dell’affermarsi di uno stile definito avversariale, in cui la garanzia sicuramente importante della formazione della volontà parlamentare si è tradotta in garanzia sui tempi: il contingentamento ha ucciso il dibattito parlamentare.

Sul ruolo del Governo in Parlamento, osserva che da qualche tempo a questa parte si può in realtà parlare di un ruolo del Governo sul Parlamento o fuori dal Parlamento. Basti ricordare l’importanza centrale che hanno assunto le deleghe ed il ritorno ad un uso massiccio ed improprio dei decreti legge. Ormai il ruolo del Parlamento nei confronti dell’Esecutivo si riduce alla resa di pareri al Governo, ciò che nega la dialettica parlamentare, perché il parere, per esser fatto valere deve essere unanime, una dialettica tra maggioranza e opposizione porterebbe a un parere debole e inascoltato.

Con riferimento ai rapporti Stato-regioni, osserva come a un’orgia di federalismo verbale abbia corrisposto l’abbandono della ricerca delle effettive garanzie tra poteri e tra diversi livelli di governo, e ritiene che sarebbe utile e necessario rimeditare seriamente e profondamente sulla problematica delle autonomie.

La Corte costituzionale, poi, sta modificando i suoi caratteri più specifici, indotta a trasformarsi in una Corte dei conflitti. Con l’ultima proposta di riforma si finisce per abbandonare, infatti, il modello di una Corte in cui è centrale il processo incidentale e dunque il sindacato di legittimità delle leggi e in cui il guardiano della Costituzione è inteso come guardiano della superiore legalità costituzionale, per assegnare alla Corte il compito principale di guardiano dei conflitti all’interno di un sistema evidentemente confuso, che richiede continuamente l’intervento di un risolutore delle contese tra poteri o tra enti dello Stato apparato.

Massimo Carli affronta soltanto alcuni temi relativi alla riforma del titolo quinto. Innanzitutto, ricorda che D’Atena ha giudicato positivamente la diminuzione delle cause di scioglimento del Consiglio regionale: morte e impedimento, infatti, non costituirebbero più cause di scioglimento automatico. Secondo Carli però non ci si può accontentare di ciò, perché ritiene che il simul stabunt simul cadent sia una risposta sbagliata alla giusta esigenza di esecutivi stabili, in quanto, con tale regola, le assemblee regionali non sono interessate ad esercitare il necessario controllo sulle giunte regionali. Il consigliere regionale, infatti, non ha alcuno stimolo ad esercitare la sua funzione di controllo sull’esecutivo perché, qualora questa desse esiti negativi circa l’operato del governo, il consigliere preferirebbe non portarla alle estreme conseguenze, per non “andare a casa”. Né vale replicare che “andrebbe a casa” anche il presidente della giunta, perché sulla questione di fiducia, da lui posta, è il consiglio che deve votare e non la vota per non dover sostenere un’altra campagna elettorale. Alcuni statuti non hanno, opportunamente, previsto la possibilità per il presidente della giunta di porre la questione di fiducia; ma ciò non è, evidentemente, sufficiente (può sempre minacciare le dimissioni). Bisogna quindi garantire la stabilità del governo regionale con strumenti diversi dalla regola del simul…simul, perché attualmente la forma di governo regionale è troppo squilibrata a favore dell’esecutivo ed eccessiva la perdita di peso politico delle assemblee regionali.

Secondo punto: mentre D’Atena è stato possibilista, secondo Carli non c’è dubbio che anche le nuove competenze residuali regionali in materia di assistenza, organizzazione sanitaria e scuola siano sottoposte alle competenze trasversali statali e, in particolare, alla determinazione dei livelli essenziali (oltreché alle norme generali sulla tutela della salute e sull’istruzione). Tale conclusione non è impedita dal fatto che la riforma costituzionale definisca come esclusive tali competenze regionali, perché anche le attuali competenze esclusive delle regioni speciali sono sottoposte alle riforme economico sociali di competenza statale. Del resto, anche l’ex Presidente della Corte costituzionale, Valerio Onida, in un’intervista al Sole 24ore del 3 maggio scorso, ha sostenuto che le modifiche al rapporto Stato - Regioni sono apparenti. Carli ritiene, pertanto, che la riforma del titolo quinto vada criticata non perché minaccia l’unità della repubblica, ma perché non risolve i problemi.

Terzo punto. Poco si critica, invece, la soppressione del regionalismo differenziato: per più di trent’anni si è chiesto che le regioni potessero avere un trattamento diverso, perché le regioni sono diverse, per territorio, abitanti, tradizioni, ricchezza e cultura, e la riforma, invece, sopprime la norma che consentiva di graduare le competenze, in relazione alla situazione delle regioni e con una decisione del Parlamento, a maggioranza assoluta e con le risorse necessarie. Ricorda che l’alibi dei Ministeri per non trasferire in maniera adeguata le loro competenze è stato sempre quello della necessaria uniformità del trasferimento, che si scontrava con le diverse condizioni e capacità di esercizio delle competenze da parte delle regioni: si è detto cioè che le regioni si trovavano in condizioni diverse, procedevano a velocità diverse e se il sistema regionale nel suo complesso non ce la faceva a reggere nuove competenze, queste dovevano restare allo Stato. Tra l’altro, il regionalismo differenziato è probabilmente imposto dall’obbligo costituzionale della adeguatezza. Ultimo punto. Sul senato federale, ritiene che entrambi gli schieramenti politici non vogliano un Senato territoriale vero. Quello previsto dalla riforma non lo è sicuramente perché il numero dei senatori è troppo differenziato tra le varie regioni; perché l’elezione diretta dei senatori porta questi ultimi a raccordarsi, necessariamente, con il corpo elettorale e non con le autonomie territoriali; perché la simultaneità dell’elezione di tutti i consigli regionali porta, oggettivamente, a privilegiare le problematiche generali rispetto a quelle locali.

Conclude, invitando ad esaminare le faticosissime norme transitorie previste dal progetto di riforma, per effetto delle quali se il progetto venisse approvato entrerebbero subito in vigore solo le modifiche al titolo quinto e poche altre norme (per esempio, sui decreti legislativi, sull’età minima del Presidente della Repubblica, sulle autorità indipendenti). Per tutto il resto l’entrata in vigore è differita di 5 o 10 anni: segno evidente di cattiva coscienza.

Umberto Allegretti, con riferimento al tema della forma di governo, dichiara di condividere pienamente l’impostazione data a partire dalla relazione di Caretti, che evidenziava gli elementi di apparente continuità con il passato con una sostanziale e gravissima discontinuità che altera in radice la forma democratica.

Sull’ordinamento regionale, non è invece d’accordo con quanto sostenuto da Carli, e cioè che le norme sulle nuove competenze regionali non sono pericolose, perché pur con tutti gli esercizi interpretativi che si possono fare sulla permanenza delle competenze trasversali dello Stato e anche condividendo quanto sostenuto da D’Atena sulle versioni che si possono dare di norme generali sulla tutela della salute e sull’istruzione, restano però comunque alcuni punti preoccupanti: innanzitutto, le leggi hanno anche una forza simbolica e, soprattutto, una forza politica, che viene dal contesto in cui sono approvate. Anche se in futuro la configurazione dell’attuale Parlamento potrà cambiare, se invece prevarrà una maggioranza di cui faccia parte ancora la forza politica maggior sostenitrice di questa riforma, cioè la Lega, sarà probabile che né la competenza sui livelli essenziali né quella in tema di norme generali saranno mai attivate dal Governo o dal Parlamento. Con la conseguenza che le regioni si troveranno ad avere competenza esclusiva sull’organizzazione (e anche sull’assistenza) sanitaria e della scuola.

In merito Allegretti osserva che chi dispone del potere di organizzazione ha in mano moltissimo e soprattutto ricorda che dell’organizzazione fanno parte sia la scelta fra il privilegiare una organizzazione pubblica della sanità o l’utilizzazione di case di cura private, sia il pensare alla prevalenza o meno della scuola pubblica statale rispetto alla scuola privata ispirata da logiche locali. Considerato che in alcuni casi, come in Lombardia e in Lazio, si è già sperimentato in tal senso, ritiene che sia pericoloso affidare l’organizzazione alle regioni, rischiando di dissolvere sia l’unità delle prestazioni sanitarie sul territorio nazionale che l’unità della formazione nazionale, della cui importanza dichiara di essere ancora molto convinto.

Sul Senato, ritiene che si possa essere tutti d’accordo che non si tratta di un Senato federale, per le ragioni già illustrate dagli altri interventori e da ultimo da Carli. Il Senato è infatti regionale o federale se ha un vincolo con le istituzioni, e non astrattamente con le comunità locali perché queste sono rappresentate anche nella Camera attraverso, le circoscrizioni. Si deve invece dare un nesso istituzionale, le istituzioni del territorio e quelle centrali devono ritrovarsi unite in una sede in cui siano in grado di promuovere sia il rispetto delle autonomie che l’unità del Paese: le regioni, infatti, solo se costrette a dibattere dentro un organo centrale, collaborando a prendere decisioni centrali, e fra di loro per la ripartizione delle risorse, non saranno spinte a una fuga separatista e di rottura della solidarietà nazionale in termini economico-sociali.

Osserva infine che se sulla pars destruens si è tutti d’accordo (non si tratta di un Senato federale) sulla pars costruens sembrano esserci più difficoltà, non c’è la stessa visione, e forse varrebbe la pena che l’AIC organizzasse un seminario in cui misurarsi positivamente su questo tema, perché il problema esiste ed è il problema di congiungere uno Stato che è arrivato a un certo punto di tendenziale decentramento e pluralismo con le logiche dell’autonomia. I giuristi possono e devono fornire un contributo, che è diverso da quello dei politici, per aiutare il legislatore a decidere.

Gianni Ferrara riconferma tutte le aspre critiche che ha già più volte rivolto a questo progetto di trasformazione costituzionale. Intende oggi formulare qualche considerazione su quelli che sono ormai i tabù di ogni discorso che concerne l’istituzione della Repubblica italiana: il tabù della stabilità e quello del maggioritario. Su quest’ultimo, per la verità ritiene che il sacrificio del pluralismo politico italiano, come anche del diritto alla rappresentanza, in ragione della maggiore efficienza e aggregazione delle forze politiche in un Parlamento di tipo bipartitico, sia stato fatto in buona fede. Ma, come si sa, non si è avuto l’esito sperato; anzi, le formazioni politiche sono addirittura aumentate e sono piccole ma rilevantissime. Ritiene quindi che dopo 15 anni ci si debba domandare cosa abbia significato l’ubriacatura referendaria che ha caratterizzato il nostro Paese nel 1993. E vorrebbe che si ricordasse a due grandi sostenitori del maggioritario, come Panebianco e Galli della Loggia, che forse sarebbe il caso di rileggere Condorcet e riflettere sui paradossi del maggioritario.

L’altro tema è quello della stabilità, in relazione al quale vuole ricordare il Governo più stabile della “Prima Repubblica” ovvero quello del 1983-1987, presieduto dall’inventore della “grande riforma”. Ricordando quel periodo, tuttavia, occorre pure aver presente che in quegli anni il debito pubblico italiano raddoppiò, passando dal 62% al 120% del PIL. I costituzionalisti non possono non porsi anche il problema del rendimento, sociale ed economico delle istituzioni, e non secondo l’ideologia dominante, che utilizza modelli estranei alla cultura e alla storia di questo Paese.

Questo per dire che se la stabilità è considerata come qualcosa da fissare in modo del tutto rigido, addirittura per strumentazione costituzionale, non bisogna dimenticare che essa può anche significare inefficienza o irresponsabilità, come avvenne nel caso citato del debito pubblico e come constatiamo in questa legislatura. Lo impressiona il fatto che un Governo così stabile, inattaccabile, e così saldamente richiamato allo spirito del maggioritario, quale quello attuale, sia lo stesso che ha assistito al declino economico italiano. Cita in proposito qualche dato: se la produzione industriale del 2000 era pari a 100, ora siamo tra il 92 e il 94% di quell’indice; mentre gli altri Paesi dell’Europa hanno visto aumentare la produzione del +5 o del +7%, noi siamo andati addirittura indietro, con conseguenze disastrose. Siamo al 53° posto della classifica della produttività, mentre nel 1999 eravamo al 28°. Tali cifre lasciano molto perplessi su questa stabilità, voluta e predicata come il meglio assoluto per le istituzioni, e in nome della quale si possono sacrificare anche la democrazia, il pluralismo, le garanzie, i diritti dei cittadini. Crede che occorra un’offensiva da parte dei costituzionalisti volta a far sì che l’ideologia politologica che è stata immessa in Italia con conseguenze nefaste, possa essere respinta invitando questo Paese a una riflessione e alla consapevolezza di questi guasti. Ritiene che, allora, una novazione oggettiva della Costituzione repubblicana potrebbe essere possibile.

Sergio Bartole nel riassumere quanto emerso dal dibattito, propone due ordini di considerazioni, sull’oggetto delle tre relazioni e sul rapporto tra la scienza del diritto costituzionale e i processi di riforma in corso.

Con riguardo alla tematica delle riforme, osserva che l’ineccepibile relazione di Caretti sulla forma di governo gli ha suggerito l’idea per cui, in fin dei conti, prima di affrontare il problema della continuità tra iniziative di riforma di ieri e di oggi, sarebbe forse opportuno chiarire come certe interpretazioni della Costituzione si siano affermate. Ad esempio, si è detto che il Presidente del Consiglio non ha il potere di revocare i ministri, poiché la Costituzione prevede che il Presidente della Repubblica nomini i ministri su proposta del Presidente del Consiglio. Come mai tale potere di nomina, che poteva essere interpretato come tale da contenere in sé il provvedimento di revoca non è mai stato interpretato in questo senso? Ciò è avvenuto perché i Governi erano di coalizione, che è la stessa ragione per la quale, nella recente crisi di Governo, il Presidente del Consiglio in carica non ha potuto superare l’empasse del ritiro di alcuni ministri senza andare in Parlamento. E così nel corso di tutti gli anni del nostro sistema costituzionale repubblicano, la revoca dei ministri non è stata possibile perché avrebbe implicato un potere del Presidente del consiglio nei confronti dei ministri degli altri partiti.

Ritiene che questo punto vada meditato, perché se si riuscisse a dimostrare che stiamo arrivando ad un sistema in cui le componenti delle coalizioni hanno un peso diverso per un Presidente del Consiglio ormai nominato a seguito di suffragio popolare (o quanto meno con il nome indicato sulla scheda), potremmo anche arrivare a risolvere il problema della revoca dei ministri senza incorrere nelle difficoltà del caso Mancuso e senza nel contempo arrivare a una faraonica riforma della Costituzione.

Gli sembra che questo sia un profilo importante, perché non si sa se, alla fine, tutte le possibilità che il contenuto semantico della nostra Costituzione offre all’interpretazione sono state esplorate. Ciò induce a ritenere che la soluzione proposta dal progetto di riforma è ultronea, perché taglia fuori il capo dello Stato, quando non vi sarebbe necessità.

Se fosse stato in vigore questo progetto di riforma, il Presidente del Consiglio avrebbe potuto risolvere la crisi senza recarsi a Montecitorio né al Quirinale, ma come si risolve il problema della coalizione? imponendo una gabbia ai suoi membri a vantaggio del Premier o lasciando ancora qualche spazio? Le norme sullo scioglimento, sulla fiducia e sulla sfiducia ci dicono che la risposta è nella prima direzione.

Ricorda infine che è stato accolto con consenso il messaggio inviato da Leopoldo Elia nel quale si evidenziava che la riforma discrimina tra parlamentari membri della maggioranza e componenti dell’opposizione. I primi, infatti, hanno poteri che i secondi non hanno. Non esistono in Europa sistemi analoghi salvo in un caso, quello dell’Ukraina, che peraltro in questo momento è sotto processo di revisione a seguito del cambiamento di Presidente e delle pressioni europee per modificare tale normativa.

Sull’ordinamento regionale, ritiene senza dubbio che quello proposto dal progetto di riforma possa rappresentare un passo indietro rispetto alla riforma del 2001. Ciò perché nel progetto del 2001 la salvaguardia di certi interessi unitari e nazionali non era fatta ritagliando le materie, attribuendone metà allo Stato e metà alle regioni, ma era assicurata attraverso il potere statale di adottare le leggi cornice. Ma come ha dimostrato la ben nota sentenza n. 303/2003, dietro il problema delle competenze c’è quello della finanza, quindi era inutile dire che le Regioni avevano un determinato potere se poi non avevano i mezzi economici per esercitarlo.

Si è resa quindi evidente l’esigenza di ritornare al passato, e lo stesso è accaduto con l’interesse nazionale, in relazione al quale Bartole dichiara di non scandalizzarsi anche se si chiede come sia mai possibile, dopo tutti i fiumi di inchiostro versati sull’interesse nazionale, che a nessuno sia venuto in mente di suggerire che l’interesse nazionale occorre qualificarlo e introdurre dei criteri per individuarlo. Gli esempi della Costituzione tedesca dovrebbero essere noti a tutti. Succederà quindi che esso sarà deciso per fiat dal Parlamento e la Corte costituzionale si troverà spiazzata tra un atteggiamento di deferenza e uno di attenzione alle ragioni regionali. Ci saranno così nuove decisioni di contemperamento, con tutto quello che potrà seguirne.

Osserva inoltre che far convivere nello stesso testo costituzionale questo Senato e le due Conferenze dà luogo a un grosso problema. Quali saranno, infatti, le ripercussioni delle decisioni prese da queste ultime sul Senato? È difficile immaginare che il Senato smentisca, così come è difficile immaginare che il Governo possa rinunciare a portare avanti accordi raggiunti in conferenza. Qui si mette ulteriormente in gioco la praticabilità di un bicameralismo serio ed effettivo.

Passando al terzo problema, quello delle procedure, concorda con quanto esposto dal Labriola, e osserva che la sua esperienza parlamentare gli ha consentito di affrontare una serie di argomenti sfuggiti ad altri, dimostrando che la pericolosità di questo progetto non risiede soltanto nella devolution o nel premierato, ma in tutte le sue parti.

Secondo Bartole, il primo elemento delle procedure che stupisce è che lo stesso criterio di riparto per materie che si trova nel rapporto stato-regioni incide anche nel rapporto Camera-Senato, quanto meno come identità di tecnica. Se si immagina, allora, il sovrapporsi di questi e quei criteri insieme, si può ragionevolmente supporre che possa venirne fuori una situazione di ingovernabilità totale. E’ la ragione per cui, a suo dire, si è cercato di introdurre un certo ruolo del Primo ministro, tuttavia rimarca che in Europa non si è mai visto che la priorità della decisione della Camera a rappresentanza generale su quella della Camera a rappresentanza territoriale dipenda dalla decisione del Primo Ministro e non dalla maggioranza. In Inghilterra, ad esempio, la decisione della House of Lords viene superata non perché interviene il Premier, ma perché la Camera dei comuni delibera in un certo modo.

In conclusione, dichiara che questo Seminario ha soddisfatto il Consiglio direttivo dell’AIC, che aveva ritenuto trascurato il sito dell’Associazione quando era stato promosso il dibattito sul progetto di riforma. Si aveva l’impressione che i soci rifiutassero l’Associazione come sede di confronto. Gli pare ora che, salvo autorevoli eccezioni, ci sia stato un interesse ampio e generale, e questo è un elemento di soddisfazione. Si chiede tuttavia come sia potuto avvenire che la scienza costituzionalistica sia stata in questi anni completamente tagliata fuori dal processo di riforma della Costituzione. E’ dipeso dalla mancate critiche dei costituzionalisti su certe prassi discutibili dell’ordinamento, ad esempio in tema di fonti, o dalla rivendicazione di una sorta di turris eburnea in cui si vorrebbe collocare la scienza rispetto alla politica? E’ un aspetto sui cui invita tutti a riflettere e ritiene che ci siano dei punti neri nella evoluzione del dibattito politico e culturale degli ultimi anni, che meriterebbero di essere approfonditi, al di là delle discussioni che riguardano questo progetto di riforma. Forse se ne ricaverebbe che i problemi di coscienza devono riguardare tutto lo schieramento politico, e non una parte soltanto di esso.

Leopolodo Elia, senza voler aggiungere molto altro alle conclusioni dell’incontro tratte da Bartole, considera positivo che dal dibattito sia emersa una più matura consapevolezza critica, fino a poco tempo fa assente, su aspetti molto rilevanti ed urgenti, quali la puntualità degli emendamenti alla Costituzione e la logica della manutenzione invece che della palingenesi. Proprio in sostegno alla cultura della manutenzione, dichiara di ritenere che il famoso ordine del giorno Perassi sia stato attuato in larghissima misura.

Di certo molti aspetti della riforma fanno riflettere, e la sua protesta contro la divisione dei parlamentari in “serie A” e “serie B”, priva di riscontro in altri parlamenti europei, è stata per lui molto importante perché trovandosi di fronte a un aspetto talmente aberrante ci si deve chiedere se non ci sia un errore di fondo, di impostazione: se si arriva a conseguenze di questo tipo, evidentemente c’è qualcosa di sbagliato in partenza. L’errore, a suo dire, risiede nel luogo e nell’ambito soggettivo delle decisioni, non si può confondere la parte per il tutto, non si può confondere quella che deve essere una sede di rapporto tra il leader e il proprio partito o la propria coalizione con il rapporto con il Parlamento. Qui invece è stata fatta una grave commistione, aggravata dal fatto che si è colta quest’occasione per un’alzata di ingegno e di ingegneria costituzionale che ha portato, in pratica, l’asticella per la sfiducia al premier ad altezze inattingibili.

Un altro punto fondamentale è il problema della normativa cosiddetta antiribaltone: essa giustifica l’adozione di congegni così restrittivi che potrebbero rendere insindacabile e al di fuori di ogni controllo la condotta del Primi ministro? Chi sostiene la riforma dà una preferenza assoluta a questo valore, non tanto della stabilità del Governo, quanto di un’investitura popolare vista al di fuori del tempo: quello che si decide nell’election day non deve assolutamente essere rimesso in discussione, accada ciò che accada nei successivi cinque anni. Secondo Elia questo non è Westminster, ma è l’anti-Westminster; non è modernizzazione, ma ci porta lontano da quella possibilità di critica efficace che è essenziale al sistema inglese. Nel nostro sistema non esiste un bipartitismo, d’accordo, bensì delle coalizioni “sgangherate”, ma da questo ricavare la conseguenza che non si può per cinque anni mettere in discussione la linea seguita dal Premier anche di fronte a fatti nuovi è qualcosa che sfugge alla sua comprensione.

Circa quanto affermato da D’Atena sulla possibilità di modificazione della Costituzione, forse si potrebbe anche arrivare a rafforzare l’art. 138 (2/3, 3/5), con una norma transitoria che mantenga per un certo periodo il 138 attuale, essendo stato il titolo V approvato nelle condizioni a tutti note.

Auspica, infine, che tutti questi temi vengano ulteriormente sviluppati nel prossimo futuro.

* Il resoconto è stato redatto dalla Dott.ssa Adele Magro. I materiali sono stati raccolti e pubblicati sul sito a cura del dott. Giuseppe Colavitti. 
Gli interventi dei Professori Loiodice, Catalani, Luciani, Carli, Allegretti e Ferrara non sono stati rivisti dagli autori.